Зигмунд Станкевич  |
| «Ручной режим» на высшем государственном уровне. Фото РИА Новости/Reuters |
Сегодня общим местом стала критика существующей системы в самых разных ее проявлениях. Это и понятно, поскольку серьезнейший кризис, постигший страну в последние годы (его наличие, по данным социологической службы «Ромир», признает уже 71% россиян), как нельзя лучше выявляет все болевые точки нашего нынешнего жизнеустройства.
Здесь и стремительно нарастающий бюджетный дефицит, с которым пытаются совладать в основном за счет откровенно нищающего большинства населения, здесь – трогательная забота об избранных из числа крупного бизнеса и банковской элиты. Не говоря уже об общем нерациональном, на мой взгляд, расходовании гигантских ресурсов, которыми по-прежнему располагает Россия.
Далеко не последнее место во всем этом, как известно, занимает элементарное расхищение государственных средств, истинные масштабы которого мы можем только предполагать. Полагаю, что более 4 тыс. чиновников, которые, по некоторым данным, сейчас находятся под следствием по делам о коррупции, – это лишь малая толика тех, кто должен был бы ответить, если бы разбирались по-настоящему, «невзирая на должности, лица и прежние заслуги».
Можно, конечно, без устали возмущаться многочисленными фактами коррупции и воровства. Особенно скандально-резонансными (дела «Оборонсервиса», руководителей Сахалинской области и Республики Коми), которые, сознательно предавая широкой огласке, власть сама подбрасывает обществу – то ли в виде доказательства своей неустанной борьбы с этим злом, то ли желая отвлечь наше внимание от чего-то более существенного. Можно сетовать на извечную российскую безответственность, которую, как видно, не в состоянии исправить ни социализм, ни капитализм.
А не проще ли задаться вопросом: как может быть по-иному в государстве, которое управляется способом, схожим с тем, что принят на вооружение в современной России? Как может быть по-иному там, где нет реального разделения властей с присущей ему благотворной системой «сдержек и противовесов», где доминирующими являются не институциональные методы управления экономикой и прочими сферами жизнедеятельности народа, а так называемое ручное управление страной, которое прочно вошло в нашу государственную практику после президентских выборов 2012 года?
Настораживает то, что в «ручном режиме», к тому же на высшем государственном уровне, сегодня решаются текущие социально-экономические проблемы – такие громкие, как нашумевший конфликт вокруг системы «Платон», или те, информация о которых до широкой публики, как правило, не доходит. Вместо этого нам сообщают о ставших уже почти нормой совещаниях президента с экономическим блоком правительства, на которых, как это было, например, 20 февраля с.г., «по поручению председателя правительства Дмитрия Медведева» руководители данного блока докладывают главе государства «детали» (!) какого-то очередного «плана действий» по спасению российской экономики и социальной сферы.
Удивительно ли при подобном подходе, что теперь без непосредственного вмешательства президента мы не в состоянии ни отладить движение пригородных электричек, ни построить космодром, ни справиться с пожарами, ни обеспечить надлежащее качество бензина и дизельного топлива? Если так пойдет и дальше, то недалек тот день, когда Владимиру Путину придется самолично утверждать графики подвоза хлеба и ремонта дорог…
Что все это означает на деле? Практически это означает, что в России под воздействием целого ряда факторов как объективного (общее усложнение внутригосударственной жизни и обострение ее ключевых проблем, усиление внешнего давления на страну и т.д.), так и субъективного характера (гипертрофированная персонализация власти, заорганизованность общественной и государственной жизни, отсутствие реальной политической конкуренции и т.д.) стали давать сбой системные механизмы реализации формализованной воли верховной власти, воплощенной, в частности, в указах и распоряжениях президента. И она, власть, чтобы добиться нужного результата, вынуждена постоянно обращаться к чисто волевым методам воздействия на складывающуюся в стране ситуацию.
Разумеется, в первую очередь возникновение этого сбоя отразилось на состоянии и качестве работы федеральной исполнительной власти, которая в глазах очень многих россиян ассоциируется с нынешним кабмином – слабым и несамостоятельным, совершенно не соответствующим, на мой взгляд, тем требованиям, которые в кризисное время должны предъявляться правительству такой огромной страны, как Россия. Прежде всего в плане той особой ответственности, которая обычно в странах с демократическим государственным устройством возлагается на «кризисные кабинеты», подвергающиеся постоянной и жесткой, порой не очень справедливой, но всегда полезной критике со стороны парламента, средств массовой информации и гражданского общества. Увы, такова участь настоящего правительства, которое всегда осознает, что оно временное.
У нас же все наоборот. Мы почему-то именно в кризисные годы (начиная с 2008 года) стали гордиться «устойчивостью» (читай: фактической несменяемостью) правительственной команды, которая реально отвечает только перед своим главным и единственным работодателем – президентом. Популярная поговорка «Коней на переправе не меняют» на деле стала принципом государственной жизни. Возможно, это одно из главных системных последствий пресловутой «рокировки», не имеющей аналогов в отечественной практике – ни советской, ни постсоветской.
Когда идет речь о стабильности и самостоятельности правительства, ответственность которого за состояние дел в стране в наших условиях прямо производна от ответственности главы государства, то нельзя упускать из виду три важных обстоятельства. Во-первых, кабмин в России имеет мощного дублера в лице президентской администрации, за которой, как правило, остается решающее слово по всем ключевым, принципиальным вопросам государственной политики, прежде всего кадровым. Здесь действует вполне объективная закономерность: чем сильнее и влиятельнее администрация, тем слабее и беспомощнее правительство, и наоборот. Особенно если учесть, что костяк нынешней администрации составляют ведущие члены правительства Владимира Путина образца 2008–2012 годов, а костяк правительства – подчиненные Дмитрия Медведева времен его странного президентства.
Во-вторых, правительство в современной России практически застраховано от парламентского «чистилища», которое регулярно проходят правительства других стран. Как бы ни относиться к нынешним палатам Федерального собрания, но все их властные возможности, за исключением формального утверждения Госдумой главы правительства (теоретически – один раз в шесть лет) и ежегодного торга вокруг федерального бюджета, сводятся в основном к пустому заслушиванию руководителей и членов кабмина на бесплодных «правительственных часах». В качестве примера достаточно напомнить, сколько раз за последние годы народные избранники, к тому же из разных фракций, на подобных «часах правительства» ожесточенно критиковали министра образования и науки Дмитрия Ливанова, дружно требуя его отставки. И что?
Наконец, в-третьих, на существующем положении дел сказывается то, что в России до сих пор отсутствует единая мощная система государственного контроля. Сегодня контрольно-надзорные функции рассредоточены по разным ведомствам – их осуществляют президентские службы, Счетная палата, контрольные структуры аппарата правительства и министерств, Генеральная прокуратура и другие органы. Это приводит к дублированию, никому не нужному рассредоточению сил и средств, а иногда позволяет даже искусно скрывать злоупотребления и, как следствие, лишь затрудняет управление, тем самым снижая его эффективность.
Конечно, помимо комплекса системных проблем, связанных с деятельностью нынешнего правительства, есть и другие факторы, которые сегодня, в кризисное время, не способствуют нормальному функционированию государственного организма. Часть из них касается качества работы государственного аппарата, которое напрямую зависит от профессионализма и добросовестности занятых в нем служащих.
Касту чиновников мы обычно привыкли подвергать острой и чаще всего справедливой критике, обвиняя ее в махровом бюрократизме и закрытости от общества, в игнорировании интересов рядовых граждан и желании красиво жить, пользуясь служебными привилегиями, наконец – в почти поголовной коррумпированности. Но все ли здесь зависит только от личной честности и порядочности работающих в аппарате людей?
Полагаю, что далеко не всё. Очень многое зависит от того, как организована госслужба, как осуществляются отбор и подготовка людей для этой ответственной деятельности, на каких принципах строится их профессиональная карьера и каким образом обеспечивается чистота этой среды в смысле защиты государства от таких явлений, как коррупция, фаворитизм, кумовство (семейственность), клановость и местничество, которые, как известно, получили широкое распространение в нашей стране. Благо, пресса время от времени сообщает об очередных, назначенных на высокие посты и теплые места друзьях, родственниках, однокурсниках, сослуживцах, земляках и просто товарищах «по занятиям спортом»…
Но и без этого проблем здесь немало, хотя законодательство о госслужбе в России имеет уже более чем 20-летнюю историю и существует сложившаяся за эти годы практика его применения. И тем не менее, на мой взгляд, до сих пор не найден и внедрен, например, надежный механизм «развода» госслужбы и бизнеса. Более того, в верхах продолжает циркулировать idea fix Дмитрия Медведева о мобилизации для работы в госаппарате молодых кадров из бизнеса, которую попытались реализовать через проект так называемаемой президентской сотни кадрового резерва.
Замысел был простой и незатейливый: раз молодой человек имеет хорошее образование (предпочтительно – западное) и делает успехи в частном бизнесе, значит, он будет столь же эффективным на госслужбе. В конце концов какая разница, чем управлять?
А ведь она есть, к тому же немалая. Как человек, четверть века проработавший на разных должностях в партийно-политическом и государственном аппарате СССР и постсоветской России, могу свидетельствовать: эта деятельность требует не только превосходного образования и высокой квалификации, особой внутренней установки, но и достаточно специфического опыта, который приобретается только с годами (20–30-летние федеральные министры сегодня – это явное нарушение «эстафеты поколений»). Никак иначе его не получить!
Именно поэтому следует стремиться к тому, чтобы работа на государство для людей, занятых этим видом деятельности, по возможности становилась их единственной жизненной профессией. Должны быть обеспечены надлежащие организационно-правовые и прочие условия для того, чтобы чиновник имел стабильный карьерный рост (например, минимальный срок нахождения на одной должности – три года, максимальный – пять лет, а если невозможно предоставить новую должность, то работник получает соответствующую доплату), чтобы он мог регулярно повышать свою квалификацию, а также был надежно защищен от неоправданного увольнения или понижения в должности (перевод в так называемый оплаченный резерв) и в социальном плане (соответствующие выслуге и классному чину пенсия и медицинская страховка).
Только поставив дело подобным образом, как представляется, можно выдвигать чиновникам повышенные требования в плане их работы и служебного поведения. Это касается прежде всего коррупции, так называемого конфликта интересов и репутационных дел. Здесь меры реагирования могут и должны быть предельно жесткими – от понижения в должности за деяние, просто порочащее звание госслужащего, до увольнения с госслужбы (не с должности!) с лишением всех благ и привилегий в случае доказанной только попытки коррупции.
Что касается установления «полосы безопасности» между госслужбой и бизнесом, то здесь тоже существует свой инструментарий и набор приемов, разработанный в том числе за границей (например, антикоррупционный опыт Сингапура, Гонконга и других стран). Конечно, вряд ли он применим у нас в полном объеме – не та ментальность, но никто не мешает, например, уже сегодня ввести срочный (к примеру, пятилетний) запрет на занятие определенными видами деятельности для лиц, увольняющихся с госслужбы. И поставить данный вопрос под четкий государственный контроль.
И еще об одном. Как показывает опыт, нормальная работа госаппарата невозможна без отлаженной системы специализированной подготовки и переподготовки управленческих кадров. Сегодня такой системы практически не существует, поскольку Российская академия государственной службы при президенте после ее объединения с Академией народного хозяйства при правительстве РФ, на мой взгляд, перестала выполнять эту функцию.
Она превратилась в обычный крупный вуз, по которому кочуют орды радостных мальчиков и девочек, вместо того чтобы сохранить и укрепить свой, доставшийся еще с советских времен (вместе с солидной материальной базой) статус элитарного учебного заведения, которое, кстати, в свое время окончило немало российских руководителей. Особого вуза, в котором на базе уже имеющегося высшего образования велась бы «штучная» подготовка чиновников экстра-класса для федеральных и региональных властей. Остается только надеяться, что заинтересованные органы обратятся к этой проблеме раньше, чем уйдут в небытие славные традиции этого вуза и их не менее именитые носители.
В завершение необходимо подчеркнуть еще раз: переход России к новой системе управления в обозримом будущем неизбежен. Он сегодня выступает объективной необходимостью, от которой уже нельзя под тем или иным предлогом отмахнуться или сделать вид, что ее не существует вообще. Переход надо осуществить мирно и самым щадящим для народа и государства образом, например, в рамках масштабной политической реформы. Чем раньше это будет понято и воспринято руководством России, тем больше надежд, что страна наконец завершит сильно затянувшийся переходный период к новой жизни.
