Евгений Сапиро Дискуссия об административной реформе, развернутая в "НГ" в статьях Вячеслава Костикова "России нужна бюрократическая революция" и Валерия Антипова "С чего начать реформу административной системы", важна как минимум по двум причинам. Первая - актуальность темы. Вторая - ее своевременность: именно сейчас, в соответствии с поручением президента или инициативно, несколько рабочих групп готовят предложения по реформе власти вообще и государственной службы в частности (например, рабочая группа Госсовета, возглавляемая Юрием Лужковым). В этих условиях у истины, родившейся в спорах, появляется шанс быть не только услышанной, но и востребованной.
Сегодня наблюдается почти стопроцентная солидарность по следующим принципиальным позициям:
- государственная служба, несмотря на ее многообразие (публичная, военная, дипломатическая, судебная, правоохранительная, правозащитная...) должна быть единой системой, в рамках которой в то же время учитывается специфика каждой из подсистем;
- возможности карьерного роста, самореализации, материальное и социальное обеспечение государственных служащих во всей системе государственной службы должны обеспечивать ее привлекательность, конкурентоспособность на рынке труда;
- должен быть обеспечен баланс персональных прав и персональной ответственности для каждого государственного служащего, существенно повышающий эффективность государственной власти в целом.
В то же время предложения по реформированию не учитывают целый ряд принципиальных моментов.
И среди официальных лиц, и среди привлеченных экспертов немало сторонников того, чтобы сфера реформирования ограничилась государственными служащими, не затрагивая структуру органов государственной власти.
Конечно, чем объемнее проблема, тем больше в ней полярных, сталкивающихся интересов, тем труднее их оптимизация. Но сложность и конфликтность возрастают на порядок, если параллельно ведется поиск ответов на следующие вопросы:
- имеет ли вообще право на жизнь то или иное ведомство;
- если имеет, то какие конкретные функции в системе государственной власти и в каком объеме оно может и должно эффективно выполнять;
- если эти функции определены, то являются ли они государственными (т.е. функциями института государственной власти), а не вспомогательными, обеспечивающими, инфраструктурными.
Первый вопрос может быть расшифрован следующим образом: насколько соответствует сложившаяся структура органов государственной власти тенденциям и реалиям российского демократического, рыночного государства?
С этих позиций вряд ли заслуживают одобрения недавние попытки Евгения Примакова и Юрия Маслюкова воссоздать отраслевые промышленные ведомства. Точно так же нецелесообразно иметь самостоятельные федеральные ведомства или внутриведомственные подразделения по тарифному регулированию (например, в МПС) при наличии Министерства антимонопольной политики.
Последние месяцы со страниц газет и журналов не сходят прогнозы грядущих изменений в структуре правительства. Большинство аналитиков сходится во мнении, что будет сведен к минимуму институт вице-премьеров, произойдет укрупнение и, соответственно, резкое уменьшение числа федеральных министерств, рассматриваются варианты объединения ведомств (преимущественно, финансово-экономического блока). Если вспомнить совсем еще недавнюю, новейшую историю структурных изменений в правительстве - от позднего Черномырдина до раннего Касьянова, то предполагаемые новации представляют собой движение по одному и тому же кругу. Замкнутость этого круга определяется многолетним торжеством спорного (и, на наш взгляд, ошибочного) положения: правительство было и остается исключительно хозяйственным органом, лишенным возможности выполнять сколько-нибудь серьезные политические функции, которые сосредотачиваются исключительно в президентских структурах - в администрации президента и Совете безопасности.
При таком подходе не приходится рассчитывать на высокую дееспособность правительства, основанную на оптимальном соотношении его прав и ответственности. Не обладая соответствующими политическими правами, высший орган исполнительной власти страны оказывается вовсе не высшим, превращается в коллективного мальчика для битья.
Совершенно иной и далеко не бесконфликтный аспект проблемы "президент - правительство" все явственнее проявляется в связи с созданием института полномочных представителей президента (полпредов). Убежден, что в сложившейся ситуации введение федеральных округов и полпредов было не только оправданным, но и необходимым. При условии, что полпреды - лишь элемент, хотя и один из важнейших, президентской властной структуры, что их полномочия ограничиваются тем, что делегирует (поручает) им президент, исполняя п.2 ст.80 Конституции РФ (охрана суверенитета, независимости, территориальной целостности страны, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти). Между тем и в планах, и в деятельности полпредов все чаще начинают звучать темы, явно выходящие за эти далеко не узкие рамки: региональные (окружные) инвестиционные и социальные проекты, внешнеэкономическая деятельность и т.д.
Институт полпредов молод. Он еще ищет свое место в системе государственной власти, и его болезни можно отнести к болезням роста. Чего не скажешь о другой структурной болезни - дублировании, мягко говоря, администрацией президента и Советом безопасности функций правительства, его ведомств. Самый близкий мне пример: при всех комбинациях и трансформациях министерства с девичьей фамилией Миннац (национальной, региональной, федеративной политики) его функции как минимум на три четверти перекрывались соответствующими управлениями администрации президента, по численности сотрудников сопоставимыми с министерствами.
Можно ли, приступая к реконструкции, модернизации "бюрократической машины", игнорировать эти как застарелые, так и свежие дефекты? Ответ очевиден.
И еще один принципиальный вопрос, по которому В.Антипов, на наш взгляд, добросовестно заблуждается. Речь идет о разработчиках реформы.
В.Антипов прав, утверждая, что реформирование аппарата нельзя поручать аппарату, ведомствам, которые сами являются потенциальным объектом реформирования и в связи с этим вряд ли могут претендовать на объективность. Но кому же В.Антипов предлагает поручить эту деликатную и не очень благодарную работу? "Только научному учреждению - специальному институту при парламенте..." И далее: "единственный орган, который может систематически и целенаправленно поправлять административно-хозяйственную систему, - парламент (выделено нами. - Е.C.). А точнее - комитет по государственному и административному строительству".
Во-первых, создание специальной структуры (научного учреждения) при Государственной Думе - прецедент. Во-вторых, прецедент не самый обоснованный - парламентская структура выступает разработчиком системы, включающей в себя и другие ветви власти как на федеральном, так и на и региональном уровнях. В этом случае право на положение "над схваткой" имеет лишь президент. Не его администрация, а лично он. Тем более что в данном случае именно Владимир Путин является инициатором реформирования. Кому конкретно он должен поручить возглавить эту работу - второй вопрос. Идеально, если бы это был его персональный назначенец, со статусом советника или специального представителя президента, заведомо не имеющий личных и корпоративных интересов в будущих реформированных структурах власти. Представляется, что подобный прецедент был бы логичнее и технологичнее. Но это уже другая тема.
