Первая задача нового правительства

АНАЛИЗ ситуации и опыт практической работы в должности руководителя Министерства финансов субъекта Федерации позволяют утверждать, что в нынешнем виде сложившаяся в России бюджетная система, система межбюджетных отношений, равно как и налоговая система, не устраивает ни федеральный центр, ни его субъекты.

Любая система бюджетного устройства должна ориентироваться на достижение трех важнейших хозяйственно-политических целей. Таковыми являются: стабильность уровня цен, высокая степень занятости и экономический рост. (В Германии эти три цели плюс требование внешнеэкономической сбалансированности закреплены Федеральным законом от 1967 года "О поддержании стабильности и роста экономики".) У нас пока, к сожалению, как мы видим, эти три цели не являются главными.

Поскольку межбюджетные отношения можно образно представить как магистраль с двусторонним движением: вверх - доходы-налоги, вниз - расходы, то, как отмечают многие авторы, главная проблема межбюджетных отношений в том, что мы до сих пор не решили основополагающих вопросов. А именно: четкое разграничение полномочий и ответственность властей разных уровней за финансирование расходов, с одной стороны, и меняющаяся ежегодно система расщепления налогов по уровням бюджетов - с другой. Это, в частности, не стимулирует развитие налогооблагаемой базы. В результате из года в год многими регионами принимаются бюджеты с большим фактическим дефицитом, а их исполнение проходит в режиме секвестрирования.

И неэффективная, частая корректировка межбюджетных отношений, и бесконечные разговоры вокруг налогового законодательства наводят на мысль, что в нашей стране недостаточно глубоко изучена сама теория государственных финансов.

Стараясь найти свой путь решения частных проблем, мы неминуемо, после долгих мытарств, будем возвращаться к ним. Поэтому, не поняв и не решив общих вопросов, частные вопросы неразрешимы.

В крупнейшей и старейшей в стране финансовой библиотеке Министерства финансов РФ, которой в этом году, кстати, исполняется 175 лет, легко обнаружить, что в 20-30-х годах в библиотеку поступало огромное количество литературы со всего мира по бюджетам и государственным финансам. Затем поступления резко сократились. После войны появились советские авторы, отечественные классики. Их ученики и до сих пор, выражаясь рыночным языком, контролируют ситуацию. В стране абсолютно отсутствуют переводные книги по теории государственных финансов, налогам и бюджетным процессам развития стран. В то же время огромное количество - по финансовому менеджменту (по финансам банковским, предприятий и т.д.). В этих областях пробел ликвидирован.

Оценка ситуации в России вынуждает нас признать, что в области теории и практики государственных финансов наше отставание по сравнению с развитыми странами составляет десятилетие. Приведем удивительную, на наш взгляд, историческую параллель из воспоминаний С.Ю. Витте. Вот как описывает он в своих мемуарах денежную реформу в России 1896 года, когда, будучи министром финансов, ввел в обращение золотой червонец. "Ни в университетах, ни в высшей школе правильной теории денежного обращения не читалось... По этому предмету не было на русском языке сколько-нибудь порядочных книг и учебников, за исключением нескольких, а именно то, что выходило из-под пера Николая Христиановича Бунге, когда он был профессором Киевского университета... Я очень хорошо помню разговор, который я имел с Бунге перед одним из первых заседаний комитета финансов, в котором я начал проводить денежную реформу. Бунге сказал мне следующее: "Сергей Юльевич, Вам будет очень трудно проводить эту реформу, потому что в финансовом комитете нет ни одного человека, который бы это дело знал. Все члены финансового комитета теоретически этого дело не изучали и практически его не видели".

Прошло 100 лет, но мы вынуждены констатировать, что мало что изменилось в этой области. В настоящее время абсолютное большинство руководителей среднего и высшего звена как федерального Министерства финансов, так и финансовых органов субъектов Федерации составляют специалисты с 15-20-летним опытом работы, получившие базовые знания в советской высшей школе и в лучшем случае имеющие недельный опыт знакомства с передовым опытом развитых стран в рамках редких немногочисленных поездок наших специалистов за рубеж. В России отсутствует какая-либо возможность изучения мирового опыта в области государственных финансов и налогового законодательства. Вузы не имеют возможности знакомить будущих финансистов с зарубежным опытом. Программы и учебники не выдерживают современных требований. В Отделении экономики РАН практически не ведутся исследования в данной области либо ведутся малыми силами. Хотя, как известно, в РАН сосредоточен самый широкий спектр исследований по всем отраслям знаний, кроме государственных финансов.

Бюджетные и налоговые законы пишет небольшое число специалистов. Но так как затем эти законы обсуждаются и принимаются и в правительстве, и в законодательных собраниях, то очень широкий круг людей должен знать основы теории государственных финансов. Очевидно, страна не может рассчитывать на серьезный подъем в экономике, не изменив ситуацию в государственных финансах и не подготовив специалистов нового уровня, знакомых с передовым западным опытом.

Сегодня стоит проблема создания государственно-правовой и экономической моделей, наиболее подходящих современной России. Этот путь не короткий, и важнейшим этапом является этап формализации, формулирования проблемы, где ведущую роль должна играть наука. Мы заявляем всему миру о нашем обновлении, это многократно подчеркивает президент Владимир Путин.

Незнающий идет вслепую и поэтому идет очень медленно, периодически натыкаясь на преграды.

Считаю необходимым в связи с вышесказанным принятие и реализацию государственной, президентской программы "Оздоровление государственных финансов", предусматривающей:

1. Обязательное повышение квалификации (с периодичностью в 3-5 лет) работников финансовых органов, налоговых служб через Институты повышения квалификации. На базе Финансовой академии при Правительстве РФ и Российской государственной налоговой академии организовать обязательную переподготовку руководителей финансовых органов по программе, разработанной при участии специалистов ЕС. (Финансовая академия при поддержке программы ТАСИС с 1991 года ведет переподготовку банковских работников.)

2. Перевод и издание на русском языке хотя бы по одной книге, описывающей опыт Канады, Германии, США и ряда других стран, подробно излагающей: а) бюджетный процесс этих стран, б) бюджетное законодательство, в) налоговое законодательство, г) теорию государственных финансов, а также описывающей работу финансовых органов и налоговых служб субъектов Федерации и финансирование отраслей и др. (первый шаг уже сделан - в издательстве "Экономика" выходят под редакцией первого заместителя министра финансов Алексея Кудрина и автора этих строк первые две книги новой серии "Государственные финансы": Дж. Стрик "Государственные финансы Канады", перевод 4-го изд., 500 стр.; Д.Брюмерхофф "Теория государственных финансов", перевод 7-го изд.,800 стр.).

3. Создать Фонд развития финансовой системы для финансирования этой программы. Для стимулирования работ учредить ежегодные премии теоретикам и практикам в этой области. (В бюджете 2000 года предусмотрен фонд развития региональных финансов. На сегодня этот фонд пока не работает, но его надо оставить для финансирования пилотных проектов в регионах.)

4. Обязать Министерство образования разработать современный курс лекций по общественным финансам и налоговой системе, принять участие в издании переводных книг и использовании их в учебном процессе. В ведущих вузах, на финансовых факультетах, провести переподготовку профессорско-преподавательского состава на основе западных стандартов, затем распространить это на всю страну.

5. Обеспечить ежегодный выезд отечественных специалистов за рубеж с целью ознакомления с опытом работы и преподавания в этих сферах.

6. Российской академии наук рекомендовать через систему целевого финансирования организовать исследования в области государственных финансов. Через систему грантов стимулировать эти разработки. Масштабность работ должна быть такой, чтобы за 5-10 лет в России появились ученые мирового уровня в теории государственных финансов.

7. Через СМИ организовать познавательное вещание и пропаганду основ знаний в этой сфере. Организовать выпуск журнала совместно со специализированными западными изданиями. Обеспечить крупнейшим библиотекам страны подписку и приобретение зарубежных финансовых учебников, монографий, научных журналов.

Предложить органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять участие в долевом финансировании расходов по реализации данной программы.

Реализация программы позволит в течение 1-2 лет существенно изменить ситуацию в целом в области государственных финансов, налоговой системы, реально подойти к возможности проведения налоговой и бюджетной реформ, а также, несомненно, улучшит инвестиционный климат в стране. Само же принятие и реализация президентской программы увеличивают доверие к стране, создают весьма положительный имидж нового руководства России в глазах мировой общественности. Детальная разработка, принятие и реализация такой программы должны быть рассчитаны не только на решение сегодняшних проблем переходного периода. Целью программы должна быть система государственных финансов на ближайшие 20-30 лет. Только при такой постановке задачи мы опять не скатимся к решению частных сиюминутных проблем.

Важность принятия президентской программы трудно переоценить, но еще важнее активное участие всех заинтересованных сторон в развитии теории и внедрении передовых управленческих технологий в нашу практику.

Государственные финансы являются важнейшим инструментом влияния государства на экономику. В 90-е годы у нас сделано достаточно много, но предстоит сделать еще больше.