Реформа власти набирает обороты

В СЛЕД за Указом "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" В.Путин должен внести четыре законопроекта в Государственную Думу, о которых он сказал в своем телеобращении.

Суть этих законов - восстановление в стране сильной государственной власти. Уже много сказано, что за прошедшие десять лет государственная власть в стране сильно ослабла, что является одной из причин как неудачи социально-экономических реформ, так и сильнейшей деградации и коррупции, охвативших нашу страну.

Поэтому попытка В.Путина сначала навести порядок во власти, а затем завершить экономические и другие реформы имеет все основания. Но делать все, как говорится, нужно с умом и прежде всего с учетом того, что Россия вот уже десять лет не унитарное авторитарное государство, а федеративная, демократическая страна.

Меньше всего возражений вызывают законопроекты, вводящие "институт федерального вмешательства" в нашу юридическую и политическую практику. Действительно, в конституциях и законах всех федеративных стран мира, кроме Российской Федерации, имеются положения, позволяющие федеральной власти отстранять от управления региональные власти в случае грубого нарушения Конституции и законов страны, серьезных противоправных действий. Так, Конституция ФРГ дает нижней палате парламента - бундестагу право распускать законодательные собрания (ландтаги) земель в строго определенных законом случаях. Интересно, что это право существует в Германии уже почти 50 лет, но им федеральная власть ни разу не воспользовалась. То есть само наличие института "федерального вмешательства" делает региональные власти и их руководителей законопослушными.

В нашей стране отсутствие "института федерального вмешательства" и нежелание президента Б.Ельцина "портить отношения с губернаторами по соображениям политической целесообразности" привели к "правовой анархии" в регионах и установлению режимов личной власти и произвола руководителей целого ряда субъектов Федерации. В этих регионах выборы руководителей проходят фактически на безальтернативной основе, законодательные собрания превратились в "придаток" исполнительной власти, ликвидированы независимые средства массовой информации, политическая оппозиция загнана чуть ли не "в подполье", местное самоуправление влачит жалкое существование, правоохранительные органы и суды руководствуются не законом, а "телефонным правом и указаниями из местного Белого дома", определяющее влияние на власть оказывают не конституционные органы власти, а местные "олигархи", фавориты, родственники губернатора и т.п.

Поэтому такая мера давно назрела. Более того, комитет по делам Федерации и региональной политики Государственной Думы предлагал ввести "институт федерального вмешательства" еще несколько лет назад в этот же Закон "Об общих принципах организации власти...". Тогда Совет Федерации его, естественно, отклонил, а президент отказался поддержать Думу, не желая портить отношения с губернаторами и предпочитая строить отношения с регионами на договорной основе.

Предлагаемый В.Путиным первый закон фактически не вносит ничего принципиально нового в процедуру роспуска законодательных собраний и отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Эта процедура уже прописана как в вышеназванном законе, так и в конституциях и уставах всех субъектов Федерации, кроме Чечни. Для губернаторов она прописана, как импичмент (отстранение от должности), который ему может объявить Законодательное собрание региона, для законодательных собраний как процедура роспуска, которую может инициировать губернатор.

Новое состоит в том, что теперь этим правом инициативы отстранения от власти местных властных институтов наделяются еще и федеральные институты: в отношении президентов и губернаторов этим правом по законопроекту наделяется президент России, в отношении местных законодательных собраний - Государственная Дума. Причем федеральные органы власти вначале объявляют предупреждение "нарушителю", предлагая ему привести в соответствие с федеральными Конституцией и законами свои нормативно-правовые акты либо конкретные действия, противоречащие закону, создающие препятствия для реализации закрепленных Конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации полномочий органов государственной власти субъекта РФ, нарушающие права и свободы граждан. И только если это не подействует, они инициируют процедуру отстранения. Причем окончательное решение выносят судебные органы власти: вначале областной (республиканский) суд, а затем, если понадобится, и Верховный суд России.

Такая же процедура, но уже на более низком уровне региональной власти и местного самоуправления прописана во втором законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако поскольку по Конституции России местное самоуправление отделено от государственной власти, то конституционность этой процедуры весьма спорна.

В третьем законе президента России вопрос идет о процедуре назначения на должность руководителей правоохранительных органов, налоговой полиции и некоторых других территориальных органов федеральной исполнительной власти. В настоящее время по федеральному законодательству все эти должностные лица перед назначением федеральной властью должны согласовываться с региональными властями. За прошедшие годы было немало случаев, когда из-за разногласий центральных ведомств и руководителей субъектов Федерации не удавалось в течение длительного времени назначить на эти должности предлагаемых Центром руководителей. Это парализовало деятельность правоохранительных органов в регионах.

В своем законопроекте президент России предлагает радикальный вариант - отказаться от согласования вообще. Мне же представляется, что это не совсем правильно и мнение губернатора, законодательных собраний субъектов Федерации при назначении в данных регионах должно приниматься в расчет (ведь им работать с новым прокурором или начальником ГУВД). Другое дело, что последнее слово должно оставаться за федеральным Центром и срок согласовательных процедур должен быть ограничен одним-двумя месяцами.

Весьма радикальным выглядит и четвертый закон В.Путина "О порядке формирования Совета Федерации". Президент предлагает уже до конца этого года заменить в Совете Федерации глав исполнительной и законодательной власти регионов на их "полномочных представителей". Реформа Совета Федерации уже давно назрела. Но у меня есть вопросы по процедуре и срокам ее осуществления. Президент предлагает такую процедуру: в этом году после принятия закона законодательные собрания регионов выбирают двух новых членов Совета Федерации - одного по представлению губернатора, другого по представлению самих депутатов Законодательного собрания (из нескольких представленных выше названными кандидатур).

В Государственной Думе подготовлен другой законопроект на эту тему, который предлагает после принятия закона "О порядке формирования Совета Федерации" дать возможность нынешним членам Совета Федерации самоопределиться: остаются ли они членами Совета Федерации или остаются руководителями законодательных и исполнительных органов власти регионов. Если они остаются членами Совета Федерации, то в регионах проходят местные перевыборы. Если же они предпочитают сохранить свою должность в регионе, то происходят выборы члена (членов) Совета Федерации от данного региона. При этом думский проект предлагает выборы члена Совета Федерации сделать всенародными, но при двух условиях. Первое - кандидаты на эти выборы выдвигаются не всеми желающими, а губернатором и Законодательным собранием субъекта Федерации (как это было в 1991 г. при выборах президента России, когда Съезд народных депутатов РФ сначала "фильтровал" кандидатов). Второе - будучи избранными, они получают "императивный мандат" от органов власти регионов, то есть обязательство голосовать определенным образом, как решат органы власти субъекта Федерации. Думский проект предлагает, чтобы полная выборная смена Совета Федерации произошла в декабре 2003 г. вместе с выборами депутатов Государственной Думы и в дальнейшем происходила один раз в четыре года.

Представляется, что думский проект имеет следующие преимущества. Во-первых, он сохраняет Совет Федерации в нынешнем составе еще некоторое время, как сильный центр власти, что необходимо в условиях неясности характера складывающегося политического режима. Если хотите "противовес", если вдруг наверху возобладают авторитарные тенденции. Во-вторых, он предлагает демократическую, а не кулуарную процедуру формирования верхней палаты, что обезопасит ее от появления "полностью управляемых" членов Совета Федерации.

Общий вывод таков: реформа назрела, она необходима, но нужно тщательно продумать все ее последствия, чтобы она не привела к усилению авторитарных тенденций и Россия не превратилась снова в унитарное недемократическое государство.