Местное самоуправление и федеральная власть

СЕЙЧАС, когда законопроекты президента РФ по вопросам государственного строительства одобрены Госдумой в первом чтении, самое время обсудить, как их нужно дорабатывать.

Вряд ли можно считать полностью согласуемым с Конституцией предлагаемый порядок, по которому регулирование особенностей местного самоуправления в крупных городах относится к полномочиям федеральных органов государственной власти.

В статье 71 Конституции, трактующей о предметах исключительного ведения Российской Федерации, нет нормы, из которой можно было бы вывести указанное полномочие. И в перечне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленном статьей 72 Конституции, тоже ее нет.

Правда, в пункте "н" статьи 72 говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Однако это отнюдь не означает, что Российская Федерация вправе осуществлять прямое регулирование организации местного самоуправления и тем более его особенностей по уровням системы местного самоуправления или по его субъектам.

Исключение составляет самоуправление на приграничных территориях, в закрытых военных городках и иных закрытых административно-территориальных образованиях. Но оно вытекает из предметов ведения Российской Федерации в определении статуса и защиты государственной границы (п. "н" статьи 71 Конституции), осуществлении обороны и обеспечении безопасности страны (п. "м" той же статьи). Поэтому из проекта закона стоит, на мой взгляд, исключить указанное положение, представляющее собой по сути "федеральную интервенцию" в компетенцию субъектов Российской Федерации.

И потом, почему речь идет об особенностях самоуправления только в крупных городах? Разве не специфична организация власти в селах, поселках, сельских округах, малых городах? Или эта специфика должна регламентироваться субъектами Российской Федерации? Но где правовое основание для такого распределения ролей? Смею утверждать, что его нет и быть не может.

Специалистам, да и не только им, известно, что местное самоуправление, более или менее приближенное к конституционной модели, существует в небольшом числе городов, способных обеспечить материально-финансовую базу самостоятельности городских органов власти. В малых городах и в сельской местности местное самоуправление, за редким исключением, влачит жалкое существование. Наиболее жизнеспособно здесь районное (уездное) самоуправление за счет сохранившейся с советских времен районной инфраструктуры. Казалось бы, надо поддержать его, предпринять шаги для наполнения бюджетов районов, расширения состава районной муниципальной собственности и таким путем подтянуть сельское самоуправление к городскому. К сожалению, предлагается иное - одновременное и повсеместное упразднение районного (уездного) звена местного самоуправления.

По моему мнению, это может резко ухудшить и без того далеко неблестящее социально-бытовое обслуживание селян, особенно в тех районах, где органы местного самоуправления действуют относительно эффективно.

Конечно, в переходе к организации сельского местного самоуправления на "поселенческие" начала (по деревням, селам, поселкам, сельским округам) есть логика, только этот переход надо осуществлять постепенно. Ведь местное самоуправление на районном (уездном) уровне возникло и существует не случайно. Длительные и малопродуктивные академические споры о том, может ли быть местное самоуправление двухуровневым и если нет, то на каком уровне ему остановиться, в конце концов решились самими участниками самоуправления - на основе проведенных во многих субъектах Российской Федерации в 1996-1997 гг. референдумов люди выбрали себе тот уровень организации местной власти, который их больше устраивает. На уровне сельских районов местное самоуправление сложилось в 6, на уровне районов и городов в 37, районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах Федерации. В настоящее время юридически оформлено 1404 районных, 516 поселковых и 9314 сельских окружных муниципальных образований. И теперь изменение границ самоуправления в сельской местности возможно только с учетом мнения проживающего здесь населения. Об этом должно быть прямо сказано в подготавливаемом законе. Иначе он вступит в противоречие с пунктом 2 статьи 131 Конституции, трактующем об условиях трансформации территорий, на которых действует местное самоуправление.

Теперь об установлении полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и федеральных органов государственной власти досрочно прекращать полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.

В принципе в этих полномочиях нет ничего особо нового. Статья 49 Федерального закона о местном самоуправлении, принятого в 1995 г., в действующей редакции уже предусматривает прекращение деятельности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления представительными органами государственной власти субъектов РФ в случае установленных судом нарушений этими органами и должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов и иных правовых актов. Однако процедура досрочного прекращения полномочий, закрепленная статьей 49, сложна и на практике не применяется. Законопроект президента РФ упрощает, конкретизирует ее, подключая сюда руководителя высшего исполнительного органа госвласти субъекта Федерации и федеральные органы госвласти.

Ссылки противников этой идеи на ее противоречия статье 12 Конституции, провозглашающей, что местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов госвласти, вряд ли стоит принимать в расчет. Статью 12 Конституции следует рассматривать в совокупности с другими ее статьями, прежде всего со статьей 15 (ч. 2), согласно которой органы местного самоуправления, так же, как и органы госвласти и граждане, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. И это понятно - местное самоуправление существует в правовом пространстве государства, а деятельность его органов не может расходиться с государственной политикой в различных сферах экономической и социальной жизни.

Для того чтобы обеспечить выполнение конституционных требований, Российская Федерация вправе предусмотреть адекватные меры ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Напомню, что Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 16 октября 1996 г. подтвердил конституционность статьи 49 Федерального закона о местном самоуправлении и указал, что досрочное прекращение полномочий, будучи разновидностью ответственности, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов госвласти в деятельность органов местного самоуправления. В условиях, когда нарушения законности со стороны выборных органов и должностных лиц местного самоуправления приобретают все более широкие масштабы (за год число только зарегистрированных нарушений достигает нескольких десятков тысяч), эта мера ответственности не только может, но и должна последовательно применяться.

При всем том, признавая обоснованность общей идеи законопроекта об усилении контроля со стороны органов госвласти за законностью действий органов местного самоуправления, полагаю необходимым уточнить некоторые ее нормативные компоненты.

Во-первых, поскольку к ведению Российской Федерации (п "а" статьи 71 Конституции РФ) относится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов, целесообразно ограничить действия президента РФ и Госдумы контролем за исполнением органами местного самоуправления именно этих актов. Что касается конституций, уставов, законов субъектов Федерации и тем более уставов муниципальных образований, то предупреждения органам местного самоуправления в случае нарушения ими этих актов, роспуск представительных органов и прекращение полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления должны осуществляться соответствующими органами госвласти субъектов Федерации.

Во-вторых, учитывая важность участия в контрольной деятельности судебных органов, необходимо более четко определить, какие суды могут устанавливать несоответствие правового акта органа местного самоуправления Конституции и законам, кто вправе возбуждать дела о таком несоответствии, каков порядок обжалования решений суда (общий или особенный) и т.д. Ограничиться формулой о том, что незаконность акта органа местного самоуправления устанавливается "соответствующим судом", явно недостаточно.