Менять конституцию не надо

НАВЕРНОЕ, одним из важнейших следствий президентских инициатив в области реформирования федеративных отношений можно считать широкую дискуссию, развернувшуюся в обществе вокруг предложенных законопроектов. Выдвинутый властями проект оптимизации государственного строительства заставил высказаться профессиональных политиков, правоведов, политологов, а также тех, кто не может долго обходиться без внимания публики и пребывает в постоянном поиске "горячих сюжетов" для саморекламы. Чего только не говорилось и не писалось за это время. Некоторые поспешили обвинить власти в разрушении федеративного устройства, другие сетовали на опасность нарушения пресловутого "баланса интересов". Вновь вошел в моду жанр "открытого письма", а телевизионные аналитические программы, начавшие было испытывать дефицит серьезных сюжетов, воспряли духом.

Примечательно, что власть инициировала эту дискуссию сознательно. Тон задал президент, вынесший свои предложения на суд общественности в телевизионном обращении. Сегодня можно со всей определенностью говорить о том, что этот выбор себя оправдал - законодательная инициатива главы государства пользуется поддержкой абсолютного большинства депутатов в Думе.

Итогом конструктивной дискуссии является выработка согласованного решения. Законотворческий процесс предполагает обсуждение различных точек зрения, взаимное обогащение знаниями и идеями, учет разнонаправленных и часто противоречивых интересов. Поправки, внесенные парламентскими фракциями, не ставят год сомнение существо предложенных президентом законов, они, безусловно, несут позитивное зерно, позволяя уточнить и отшлифовать ряд позиций обсуждаемых документов.

Так, разумным представляется отказ от жесткого ограничения срока работы Совета Федерации нового состава четырьмя годами. Чтобы обеспечить преемственность в его работе, целесообразно воспользоваться "мягкой" формой ротации, которая хорошо себя зарекомендовала на примере последних четырех лет работы Совета Федерации. В этом случае срок полномочий сенаторов будет соответствовать сроку работы того органа региональной власти, который он представляет.

Мало у кого вызывает сомнение необходимость укрепления института федерального вмешательства. Однако расширительное его толкование может вызвать негативные последствия. Именно поэтому для большинства парламентариев оказалось неприемлемым положение о праве президента отстранять от должности губернатора на основании возбужденного против него уголовного дела. Минимальным порогом представляется факт предъявленного должностному лицу обвинения по уголовному делу. При этом важно обеспечить беспристрастность судов, которые будут принимать решения об отстранении от должности глав администраций. Такие дела следует рассматривать исключительно в федеральных судах, конституционных судах и уставных судах субъектов Федерации.

Дискуссия о дальнейших путях развития Российской Федерации вызвала ряд предложений, суть которых сводится к идее радикального пересмотра Конституции. Мне лично это кажется совершенно несвоевременным. Решительность - качество, необходимое в политике, но в законотворчестве скорее уместна осмотрительность. Особенно когда речь идет об Основном законе.

Конституция 1993 года далеко не исчерпала свой потенциал. Зафиксированные в ней демократические нормы по-прежнему служат ориентиром политической практике. Конституция прошла испытание временем, и магистральный путь развития российского федерализма лежит на путях ее постепенного, вдумчивого совершенствования при сохранении фундаментальных ценностей и принципов, лежащих в ее основе. Сегодня для укрепления отечественной государственности в рамках действующей Конституции есть все необходимые возможности.

Второе чтение Закона "О порядке формирования Совета Федерации" ясно обозначает коррективы в ходе государственного строительства: Россия трансформируется из федерации преимущественно договорной в преимущественно конституционную.

Россия исторически строилась как смешанная, конституционно договорная федерация. Такой тип государственного устройства, как показала практика, характеризуется постоянным соперничеством между властями Центра и регионами, конфликтами компетенций, деградацией политических отношений между разными уровнями власти до стадии примитивного торга. Смешанная федерация принципиально неустойчива и раздирается внутренними противоречиями.

Способом их преодоления может стать только постепенная эволюция от договорных к конституционным началам государственного устройства. На практике это означает прежде всего отказ от того преувеличенного значения, которое до сих пор придавалось и придается договорам о разграничении полномочий между Центром и субъектами. Договора должны перейти из политической в техническую плоскость, регулировать частные вопросы, а не общие, строго соответствовать нормам Конституции, адаптируя их к местной специфике.

Следует предельно сузить сферу совместного ведения Федерации и субъектов. "У семи нянек дитя без глазу", и необоснованное раздувание этой сферы ведет лишь к пересечению компетенции, росту коллективной безответственности, расширению простора для злоупотреблений, возникновению рецидивов политического торга.

Наконец, необходимы решительные шаги, направленные на приведение в соответствие с федеральной Конституцией местных законодательных актов (включая Конституции республик в составе РФ). Создание института представителей президента в федеральных округах позволяет рассчитывать, что в скором будущем центральной власти удастся обеспечить постоянный мониторинг единого правового пространства России.

В целом главным принципом переустройства Федерации на конституционных началах должно быть тщательное разделение компетенции между разными уровнями власти. Только разведя предметы ведения, предельно четко описав сферы регулирования Федерации, регионов, местного самоуправления, мы сможем преодолеть губительные для общества раздоры и конфликты между властями, превратить государственный аппарат в экономичный и эффективный инструмент реализации общественных интересов.

На повестке дня стоит и другая существенная проблема современного российского федерализма - его асимметричность, под которой понимается разнообразие статусов субъектов Федерации. Только в формальном отношении их пять: республика, область (край), автономная область, автономный округ, город федерального значения. Фактически же таких статусов гораздо больше (сравните между собой хотя бы государственный статус двух республик - Татарстана и Мордовии). Упаси бог посягать на местное своеобразие, но в сочетании с избыточностью субъектов Федерации (89 против 50 в США, 48 в Бразилии) это создает серьезные помехи государственному управлению. К тому же многие субъекты Федерации просто не могут ни гарантировать своим жителям достойные условия существования, ни участвовать на равных в решении вопроса в общегосударственном масштабе: не позволяют общая незначительность потенциала, зависимость от федерального бюджета.

Устранение асимметричности в отношениях Центра и регионов, выравнивание их государственного статуса должно идти рука об руку с укрупнением самих регионов. Создание федеральных округов - шаг в правильном направлении, но сам по себе он решает лишь более узкую проблему координации работы федеральных органов в пределах той или иной группы регионов. Нам же нужно думать над путями формирования мощных территориально-производственных комплексов, способных на качественно более высоком уровне решать проблемы государственного управления. Для этого у них должно быть достаточно ресурсов, им нужна сбалансированная экономическая база. Все это можно создать только через укрупнение регионов. В перспективе их число целесообразно сократить до 25-30. Иначе нам не суждено преодолеть обидное и не всегда справедливое разделение между регионами на "доноров" и "получателей", на "государства" и "административно-территориальные образования".