Глеб Фетисов Недавно состоялось заседание трехсторонней комиссии: Совет Федерации-Госдума-правительство. К сожалению, его итоги оказались почти незамеченными, несмотря на то что это по меньшей мере обозначение новых тенденций и в экономике, и во взаимодействии властных структур.
На комиссии в числе прочих решений была определена новая конфигурация расщепления акцизов на ГСМ. С 1 января 2003 года 40% их сборов пойдут в федеральный бюджет и 60% - в территориальные дорожные фонды. После отмены дорожных налогов акцизы вместе с частью налога на прибыль будут источниками этих фондов. На изменении формулы распределения акцизов в пользу регионов жестко настаивали в комиссии представители верхней палаты - в правительственном варианте прописывалась иная пропорция: 50 на 50. Механизм работы комиссии таков, что ее решения автоматически "закладываются" в бюджет. Резолюцию по топливным акцизам завизировали три стороны, а я не помню случая, чтобы при согласии всех участников решения комиссии не выполнялись.
Топливные акцизы - это гарантированные поступления. Платить их теперь будут не переработчики, а реализаторы. Это значит, что уровень сбора акцизов резко подравнивается по регионам: крупная нефтепереработка есть только в отдельных территориях, а продают топливо по всей стране. 60% топливных акцизов - в год твердые 50-55 млрд. руб. Это еще не все. После серьезной полемики представителям верхней палаты удалось добиться, чтобы в одной связке с акцизами на ГСМ повысить ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты субъектов Федерации, до 16% вместо 14,5%. Со сбором налога на прибыль существуют хорошо известные проблемы, тем не менее у регионов появился новый стимул собирать его лучше.
Я далек от эйфории: правительство не развернулось вдруг на 180 градусов. Топливные акцизы - это только локальный сдвиг. Курс на тотальный бюджетный прессинг регионов по-прежнему очевиден. Однако сам ход дискуссии выявил некоторые новые тенденции. Вопреки обыкновению первых лиц правительства манкировать заседания наших комитетов в них принимали активное участие смысловые фигуры правительства, такие как Алексей Кудрин и Герман Греф. Из их выступлений можно составить мнение о понимании в правительстве того, что гайки в экономических отношениях с регионами уже бесполезно закручивать дальше, не рискуя сорвать резьбу.
Наше нынешнее положение очень напоминает обычаи госплановского хозяйства. Сенаторы вместе с местными администрациями выполняют роль толкачей. Только вместо солидных седовласых мужчин в номенклатурных габардиновых костюмах выбивать деньги для регионов приходится у продвинутых выдвиженцев постперестроечной генерации. Они виртуозно пользуются либеральной экономической риторикой, однако, как и прежние хозяева своих кабинетов, мертвой хваткой вцепились в распределительный вентиль. Это у них, как и в плановой экономике, главный управленческий механизм. Поэтому вопрос в том, чтобы отдельные уступки сенаторам и их регионам конвертировать наконец в политику реального бюджетного федерализма.
Можно написать безупречный Бюджетный или Налоговый кодекс. Но толку не будет, если не нанизать их на центральную ось - бюджетный федерализм. Однако понятие бюджетного федерализма стало сейчас таким же фетишем, как национальная идея. Было много разговоров, шла ожесточенная полемика, но весь пар, как говорится, вылетел в свисток. Постепенно строительство бюджетного федерализма выпало из списка приоритетов. Причем у всех: у правительства, у парламента, даже у радикальных рыночников. Между тем, когда сопоставляешь конструкцию институтов власти Российской Федерации и основные принципы взаимодействия их финансовых структур, сразу появляется впечатление, что это части двух различных государственных систем. В ряду этих несоответствий самое пагубное для осуществления государством своих функций - отсутствие подлинного бюджетного федерализма.
Даже по стандартам унитарных государств бюджетное устройство России является избыточно централизованным. Деньги делят, не разделив полномочия. На регионы повесили обязательства правительства, но средства под эту ответственность дают мизерные. Громко заявили о повышении заработной платы бюджетникам, но не обеспечили регионы доходами. Теперь под взаимные препирательства в пожарном режиме скребем по сусекам, пытаясь не допустить социального взрыва.
Я не могу понять, как правомерное ограничение принципа "берите суверенитета, сколько хотите", противоречит политике бюджетного федерализма. Почему внутри жесткого каркаса вертикали власти обязательно не должно быть места для экономической самостоятельности регионов. Может быть, с самого начала неверно была понята задача, что построение всей административной конструкции должно обеспечить именно эффективность хозяйственной самодеятельности субъектов Федерации?
На нынешнем этапе перестройки системы власти есть еще возможность скорректировать общий замысел. Благо, никакого экстренного мозгового штурма предпринимать не потребуется. Как и авральной работы ведомств и парламента. Так как существует утвержденная правительством программа развития бюджетного федерализма. Небесспорная, но вполне пригодная в качестве рабочей версии. Не в том дело, в какой пропорции будут распределяться доходы между Центром и регионами - 55 на 45, 50 на 50 или 50,5 на 49,5. Важно, чтобы не требовалось вести перманентную битву за пересмотр расщепления налогов. У регионов должен появиться интерес взращивать "точки роста" и собственную налоговую базу. Они хотят понимать, что у них будет с налогами на несколько лет вперед. Требуются неизменные, по крайней мере на среднесрочную перспективу, и ясные правила игры.
Они должны сводиться к разграничению бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы. При этом каждый пакет расходных полномочий закрепляется только за одним ее уровнем. И только на одном определенном уровне должно сосредоточиться и нормативно-правовое регулирование, и организация финансирования по любой государственной функции - в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения. Бесконечное перетягивание каната бессмысленно. И хотя правительство обозначило движение навстречу интересам регионов, эту подвижку надо закрепить в курсе на бюджетный федерализм. Лишь сбалансировав и твердо зафиксировав полномочия бюджетов разных уровней, можно проводить внятную экономическую политику и ставить амбициозные цели.
