Нужна политика федерального, а не унитарного государства

Пожалуй, самой нестандартной темой голосования 7 декабря был референдум по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Это событие произошло накануне 10-летнего юбилея российского федерализма. Очевидно, что границы между регионами - это историческое явление. После петровской реформы начала XVIII века в России неоднократно менялись количество, названия и географические очертания территориальных единиц.

Различие в темпах социально-экономического развития территорий, миграционные потоки, развитие или упадок предприятий или целых отраслей периодически заставляют задумываться об оптимизации административно-территориального и федеративного устройства России. При этом принципиально важно, чтобы укрупнение создавало предпосылки для вывода нового субъекта Федерации на уровень экономической самодостаточности.

Наш федерализм обладает рядом характерных черт. Во-первых, это его молодость. Начиная по крайней мере со времен Ивана Грозного Россия строилась как унитарное государство. Советский федерализм был номинальным. Тоталитарность всей государственно-политической системы СССР редуцировала федерализм к аспектам "учета местной и национальной специфики" при реализации решений, принимаемых и осуществляемых единым центром.

По сути, только в начале 1990-х годов региональные центры стали подлинными инициаторами множества экономических, политических и прочих решений.

Молодость российского федерализма объясняет многие сложности в современной системе федеральных отношений. Это и вопрос разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти, и выстраивание оптимальной схемы межбюджетных отношений, и многое другое.

Вторая особенность нашей Федерации заключается в том, что она возникла из децентрализованной империи, в основу территориального деления которой были заложены два различных принципа: этнокультурный и собственно территориальный. Во многом с этим связано то, что сегодня мы имеем в составе Федерации субъекты, где показатели валового регионального продукта из расчета на душу населения отличаются в десятки раз. В процессе объединения в Перми, кстати, как раз демонстрируется экономический принцип административно-территориального деления. Это не значит, что надо отказаться от национальных регионов. Но мы видим, что уровень развития культуры межнациональных отношений в некоторых регионах выше, чем 10 лет назад. И это позволяет и жителям, и региональным элитам более взвешенно подходить к вопросам федеративных отношений.

Третья особенность федеративных отношений в России связана с тем, что их модель формировалась в переходный период. Кто-то даже называет процессы начала 1990-х годов бессистемной федерализацией. И сегодня мы наблюдаем, как некоторые положения сформировавшейся тогда модели стремительно устаревают по мере преодоления условий переходного периода.

Действующая модель федеративных отношений нуждается в реформировании. Условия переходного этапа себя в основном исчерпали. Теперь нужны правовые и экономические институты, которые определяли бы развитие страны на долговременную перспективу.

Но идея совершенствования федеративных отношений не должна сводиться к очередному раунду перераспределения управленческих полномочий и доходных источников бюджетов разного уровня. Ведь при всех позитивных изменениях последних лет здесь все еще продолжают господствовать тенденции как иждивенчества, так и дестимулирования интересов регионов по наращиванию собственного производственного и налогового потенциала.

Стратегия реформирования федеративных отношений состоит в создании такого механизма, который даст возможность выровнять уровни социально-экономического развития регионов России. Реализовать эту цель предстоит в условиях, когда невозможно осуществить единообразную федеральную региональную экономическую политику для качественно разнородных субъектов Федерации.

Нам нужно сконцентрироваться на построении развитой модели отечественного федерализма. В которой развитие федеративных отношений и система мер в области стимулирования долговременного социально-экономического развития страны не противоречат друг другу.

А это предполагает решение двух взаимосвязанных задач.

Во-первых, необходимо, чтобы законодательство в сфере развития федеративных отношений не отрывалось от социально-экономических реалий. Один пример: предпринимается попытка закрепить полную централизацию государственной собственности на природные ресурсы, что не только не отвечает формальному балансу экономических интересов Федерации и ее субъектов в данной сфере, но и противоречит принципам эффективного управления природо- и недропользованием.

Вторая задача состоит в необходимости переориентировать меры по реформированию экономики на формирование основ региональной политики федеративного, а не унитарного государства.

Классическим примером противоположного подхода является жесткая унитаризация реформы "естественных монополий" (от энергетики до ЖКХ). В итоге реформы, осуществляемые без участия субъектов Федерации, без их достаточного влияния и ответственности, наносят регионам экономический ущерб, в том числе вследствие нарастания бюджетных проблем.

И еще. Известно, что региональная политика федеративного государства строится на заинтересованности регионов в максимальной мобилизации и эффективном использовании ресурсов саморазвития. Этот важнейший принцип подавляется действующей моделью фискального федерализма и межбюджетных отношений. А предполагаемые поправки к Бюджетному кодексу лишь закрепляют формально-финансовый подход к пониманию межбюджетных отношений. В итоге не задействуется наиболее существенный рычаг политики регионального развития, экономический механизм федеративных отношений не используется как инструмент согласования усилий Центра и регионов в обеспечении условий социально-экономического подъема.

Но ведь ясно, что только при "комбинированном" развитии федеративных отношений и реформирования экономики наш федерализм будет экономически, а следовательно, и политически перспективным.