Два шага вперед, шаг назад

За последние 6 лет миграционная политика России сменилась несколько раз. Отражением очередного этапа стало законодательство, вступившее в силу с 15 января этого года. Но сколько мы успеем пройти по этому пути, если, не успев как следует шагнуть вперед, уже поворачиваем назад?

Запретительная тактика

В первые годы после распада СССР возвратная миграция из бывших союзных республик никого не волновала – пока не приняла таких масштабов, что не замечать ее стало невозможно. Создание в июне 1992 года нового ведомства, Федеральной миграционной службы, и принятие в 1993 году первых законов в миграционной сфере можно считать началом миграционной политики в России. Вплоть до 2001 года она была в целом благожелательна к иммигрантам, хотя не поощряла их прибытия. Основные усилия были направлены на обустройство беженцев и вынужденных переселенцев.

К 2001 году сложились условия для того, чтобы власть уделила миграционной проблематике более пристальное внимание. Почему тогда был выбран курс на запретительную политику, сказать сложно. Особых предпосылок не было – 11 млн. соотечественников, приехавших в страну в 90-е, растворились на ее просторах, не создав проблем ни экономического, ни социокультурного плана. Как бы то ни было, пересмотр концептуальных основ миграционной политики и подготовка к смене курса были проведены тщательно: в течение 2001 года были ликвидированы институты, обеспечивающие устаревший вариант политики, и созданы новые. Тогда же появилась и ключевая фигура на несколько лет вперед – Виктор Иванов. А к концу года прибавился и еще один аргумент в пользу жесткой политики – события 11 сентября. Начало 2002 года ознаменовалось передачей миграционных функций МВД. Миграция стала рассматриваться через призму правоохранительной деятельности, а любой мигрант – априори считается потенциальным нарушителем закона.

Либеральный курс

Начало либерального курса было положено выступлением президента на заседании Совета безопасности в марте 2005 года. Что послужило причиной смены курса? Не претендуя на полноту ответа, приведем краткий перечень провалов запретительной политики: жесткость подзаконных актов и правоприменительной практики практически полностью нивелировала положительные аспекты принимаемого законодательства; ужесточение санкций за нарушение правил пребывания при невозможности следовать законодательным нормам привело к расширению нелегального сектора; сложность получения разрешения на работу стала причиной массовой незаконной занятости; на почве предоставления услуг: регистрации, разрешений на работу и временное проживание, вида на жительство, продажи миграционных карт и оформления медицинских книжек (можно перечислить практически весь спектр законодательных новшеств) расцвел и укрепился теневой бизнес; порядок получения новых правовых статусов и соответствующие изменения правил регистрации привели к краху статистической системы учета иностранцев.

Добавим к этому неэффективность силовых методов в решении проблем нелегального сектора, осознание властью демографического кризиса и тупиковости курса на полное закрытие страны, кардинальное изменение в последние год-два роли других субъектов миграционной политики – НПО и бизнеса. Смена курса, таким образом, представляется логичной и закономерной. Проблема в том, что если в 2001 году поворот прошел успешно благодаря созданию институтов именно для смены политики, то управленческие решения новой политики опираются на старые ресурсы и используют старые методы. Последствия этого мы и наблюдаем последние несколько месяцев.

Изменения в законодательстве: трудовая миграция

Несомненный шаг вперед – то, что поправками в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сняты две основные препоны для легального трудоустройства иностранцев из стран СНГ. Это ведет к существенному изменению правового положения трудовых мигрантов, прибывающих в Россию «в порядке, не требующем получения визы». Под это определение подпадают гастарбайтеры из всех стран СНГ (кроме Грузии и Туркменистана), то есть именно та группа мигрантов, которая формирует сегодня основную часть нелегального сектора. Основополагающие изменения: во-первых, работник теперь «оторван» от работодателя: он может самостоятельно получать разрешение на занятие трудовой деятельностью. Никто не может отказать иммигранту в разрешении на работу – его обязаны выдать в течение 10 дней. Во-вторых, работодатель не нуждается в разрешении для трудоустройства иностранных граждан. Единственное, чего требует от работодателя закон, – уведомление о привлечении и использовании иностранной рабочей силы территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Шаг назад – первые же подзаконные акты задействовали те статьи закона, которые, казалось, будут еще долго оставаться невостребованными: в формулировках использовался оборот «Правительство Российской Федерации вправе ┘ устанавливать» долю или квоту. Появление таких пунктов расценивалось как положительный аспект выработки нового инструментария; но не предполагалось, что они немедленно будут задействованы.

Наибольший резонанс вызвало «постановление по рынкам». Запрет для иностранных граждан на профессию рыночного розничного продавца введен с 1 апреля по всей стране без учета специфики регионов и статуса иностранца (разрешение на временное проживание – РВП или вид на жительство – ВНЖ). Ударили новые рыночные правила в первую очередь по приезжим с Украины и из Молдовы. Как раз по тем, кого более всего желали бы видеть в качестве мигрантов даже самые ярые сторонники закрытия страны. Займут ли места этих продавцов граждане России – еще не ясно, а потеря самой востребованной в социокультурном плане части мигрантов – уже факт. Вопрос о возможности переобучения людей, теряющих работу, даже не ставится.

Именно здесь ярче всего проявляется непоследовательность миграционной политики. Как можно одновременно привлекать на длительное проживание и вводить запрет на обычную, распространенную и не слишком престижную профессию?

Изменения в законодательстве: временно проживающие

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»┘». Таких заголовков не помнят даже асы миграционного законодательства.

Шаг назад – изменение еще не вступивших в силу поправок – ужесточил миграционную политику по отношению к категории иностранцев, которая никогда не привлекала особого внимания – временно проживающим. Разумного объяснения этому не находится.

Первыми, июльскими поправками получение РВП квотировалось только для тех, кто въехал по визе, вторыми поправками квоту для безвизовых стран вернули. Осталось непонятным, учитывалось ли при утверждении квот на 2007 год в ноябре прошлого года то предполагаемое изменение в законе, которое было принято Думой в декабре, а утверждено президентом только в январе? Решение вернуть квоты можно расценивать как желание стимулировать соотечественников – для них квот нет. Но квота определяется на год, а массового приезда переселенцев в этом году не ждет даже самый оптимистично настроенный чиновник. К тому же для соотечественников натурализационный коридор «пробит» более чем благоприятный: неделя на РВП, два месяца на ВНЖ, еще месяц-другой – и получай российское гражданство.

Остается одно объяснение – страх. Страх чиновников потерять право распределять квоты, страх власти дать слишком много прав трудовым мигрантам, не всегда желательным в социокультурном плане, а в целом – страх не справиться с миграционным потоком. Но кто сказал, что он вырастет? В любом случае статус РВП – временный.

Второй удар затронул тех, кто получил статус по квоте пару лет назад и спокойно жил и работал. Теперь надо получать разрешение на работу. А оно по новому закону тоже квотируется. Что будет с человеком, который получил РВП, но не получил права работать?

И последнее. По новому законодательству лишить человека правового статуса могут лишь потому, что в очередном году изменилась квота.

Напомню – все это относится к тем, кто уже прожил в стране, по крайней мере, пару лет и собирается жить дальше, имеет постоянное место работы, семью, недвижимость. Таких немного – на всю страну несколько десятков тысяч. Они стране не нужны? А кто нужен?

Изменения в законодательстве: соотечественники

«Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» – первый опыт комплексного подхода к обустройству части миграционного потока: от привлечения переселенца до его полной натурализации. Очень хочется, чтобы он удался. Делать окончательные выводы рано. Нет еще половины необходимых подзаконных актов, на 15 февраля не была утверждена ни одна региональная программа, большая часть регионов вообще ее еще не написала. И замечательно! Когда речь идет о программе на пятилетку, нет смысла принимать документы, определяющие жизнь тысяч людей, за несколько месяцев.

Учет и контроль

Большой шаг вперед – Закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», принятый в июле 2006 года и вступивший в силу в январе. Новый механизм успешно проходит обкатку, и есть все основания утверждать, что через месяц-другой окончательно утвердится рутинная процедура, не требующая от мигранта ни временных, ни нервных, ни финансовых затрат. Проблема легального нахождения в стране сегодня свелась к проблеме поиска принимающей стороны, которая, как правило, известна мигранту еще до того, как куплен билет.

К сожалению, системные ошибки, присущие политике в целом, не могли не сказаться и здесь. Обозначим только три проблемы, которые успели проявиться за месяц действия закона и которые, судя по всему, потребуют корректировки уже принятых подзаконных актов.

Первый вопрос, на который законодательство пока не дает ответа: перед отъездом иностранец отдает принимающей стороне отрывную часть бланка уведомления. Что подтверждает его легальное пребывание в стране на пути до вокзала?

Второе. Совершенно забыли, что к нам едут не только работать, но и отдыхать. С принятием новых правил постановка иностранцев на учет в гостиницах и аналогичных заведениях может быть просто парализована.

Третья проблема – подготовка почтовых отделений и их работников к оказанию нового вида услуг.

Остается надеяться, что шаги назад закончились, что примут, наконец, концепцию миграционной политики и, по крайней мере, ближайшую пятилетку можно будет сосредоточиться на обустройстве миграционного потока – институциональном, инфраструктурном, правовом.