Игорь Барциц
Административная реформа требует четкой работы правовой системы.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)
Лишь в перспективе Россия может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь. И это при том, что население ее сохраняет пока общий неплохой уровень образования, Россия обладает так до сих пор и не подсчитанными природными богатствами, опирается на тысячелетнюю историю и великую культуру, в ней представлен необходимый для демократического правового государства набор государственных органов, достаточно обширная система нормативного правового регулирования их деятельности. Подобное несоответствие можно объяснить неэффективностью системы управления страной. Проблема также в том, что существующий в России набор органов государственной власти сегодня еще не сложился в эффективно функционирующую систему государственных институтов.
Наиболее целесообразным критерием эффективности государственной власти представляется средний уровень достижений в области развития человека – совокупный индекс развития человеческого потенциала, или индекс человеческого развития (ИЧР), в котором учитываются продолжительность жизни, уровень грамотности населения, средний коэффициент приема в учебные заведения, доход на душу населения.
Согласно показателям программы развития ООН (ПРООН, UNDP), в 1980 и 1985 годах по индексу человеческого развития СССР занимал 24-е место. Сразу после развала Союза Россия продолжала входить в группу высокоразвитых стран, хотя не была среди них ни в лидерах, ни даже в середине. Последующее десятилетие характеризуется снижением в России совокупного ИЧР, при этом в ходе миграции и старения происходит утрата целых групп населения – носителей инновационного потенциала. С 1995 по 2005 год Россия опустилась с 37-го на 62-е место среди 175 стран мира, позднее – на 65-е место.
Управление по результатам
Важная часть реформы государственного управления – переход к управлению по результатам. Эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов, а также с получением заданного результата с меньшими издержками – эта формулировка Большой Советской Энциклопедии сохранит актуальность еще не одно десятилетие.
Основными направлениями достижения эффективного государственного управления в России видятся следующие.
Во-первых – стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам. Достижение высокого качества государственных услуг предполагает комплекс следующих мер: разработка и внедрение во всех государственных органах отраслевых стандартов предоставления государственных услуг; поэтапное внедрение международных стандартов качества ИСО и принципов открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу; разработка в каждом государственном органе плана своего развития, в котором должны быть отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, перспективы; создание системы внутреннего и внешнего аудита для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг.
Во-вторых – упрощение административных процедур. Результаты BEEPS (The Business Environment and Enterprise Performance Survey – Обследование предприятий в странах с переходной экономикой) показывают, что неясность законодательства является существенной проблемой для четверти российских предпринимателей. Лишь 24,8% обследованных в России фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемыми – по сравнению с 32,5% в Украине, 43,9% в Чехии, 57,3% в Венгрии, 33,3% в Польше и 54,8% в Эстонии. «Налог на время» – доля времени, которое затрачивает высшее руководство компаний на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, – также является в России очень высоким: в 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% своего времени и более на взаимодействие с властями – по сравнению с 20,3% случаев в Польше; 13,2% в Венгрии; 6,7% в Эстонии и 3,8% в Чехии.
Отметим, что, вопреки логике административной реформы, предполагающей облегчение административных процедур для граждан и предпринимателей, а не для органов власти, изменения в налоговом законодательстве фактически отменяют презумпцию невиновности для налогоплательщиков, вводят административный порядок принудительного взыскания обязательных платежей и санкций на незначительные суммы.
В-третьих – внедрение новых информационных технологий и возможностей получения информации в электронном виде. Уровень информатизации России в настоящее время позволяет ставить вопрос о правовом регулировании административных процедур, выполняемых в электронной форме. С 2002 года в России действует Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи». Положения федеральной целевой программы «Электронная Россия» применительно к сфере государственного управления конкретизированы в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года. До настоящего времени программа реализуется весьма скромными темпами. Определенные надежды были связаны с утвержденной 16 августа 2007 года правительством Российской Федерации Концепцией формирования электронного правительства со сметой в 1,3 млрд. долл. Примечательно, что в 2002–2006 годы совокупный бюджет «Электронной России» составил всего 335 млн. долл. В то же время, по оценкам специалистов, электронное правительство позволит ежегодно экономить примерно 380 млн. долл.
Внедрение новых информационных технологий в процессы государственного управления предполагает создание единой системы получения информации о деятельности органов государственной власти не только гражданами, но и самими государственными служащими. Не секрет, что откровенно слабо налажены межведомственная координация, обмен информацией между различными органами государственного управления. Решение проблемы видится в скорейшем запуске модели федерального центра управления межведомственным информационным обменом и доступом к данным государственных информационных систем.
Концепцией электронного правительства предусматривается перевод в электронный вид наиболее востребованных населением услуг. На первом этапе реализации программы (конец 2008 – начало 2009 года) в интернете появились только бланки заявок, то есть без личной явки в профильное ведомство пока не обойтись. На втором этапе (2009–2010 годы) гражданин сможет подавать заявления через эти сайты, заполнив интерактивные формы и заверив заявление электронной подписью.
В качестве приоритетных по переводу государственных услуг в электронную форму определены: регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, постановка на налоговый учет, уплата налогов и сборов; постановка и снятие с учета автотранспортных средств, прохождение технического осмотра; выдача документов, связанных с таможенным оформлением товаров; оформление социальных выплат и пособий, а также государственные услуги в сфере занятости населения; регистрация прав на земельные участки, недвижимое имущество и сделок с ними, услуг БТИ, лицензирование, декларирование и сертификация товаров; оформление и выдача документов, удостоверяющих личность, документов, подтверждающих гражданско-правовой статус, регистрация по месту жительства и месту пребывания.
Четвертый вид деятельности, направленной на обеспечение эффективного государственного управления в России, – передача выполнения ряда функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения, в негосударственный сектор. В ходе последующих этапов административной реформы возможно создание специальных акционированных государственных предприятий, основное направление деятельности которых будет заключаться в предоставлении услуг, в том числе и на платной основе. Первоначально государственные, впоследствии они могут пройти этап акционирования и приватизации. Конечно, коррупциогенность процесса акционирования и приватизации подобных изначально государственных предприятий может быть весьма высокой. Но при надлежащем государственном контроле и подведении под деятельность таких предприятий четкой правовой договорной основы негативные процесса можно минимизировать. В этой связи следует усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона о саморегулируемых организациях, внести изменения в законодательство об унитарных предприятиях, акционерных обществах в части их взаимоотношений с государственными органами.
Формируемая в России отечественная модель административного регламентирования демонстрирует следование германскому опыту. В ФРГ (равно как и в США) действует закон об административной процедуре, на базе которого принимаются регламенты федеральных органов, определяющие, в частности, процедуры разработки законопроектов и постановлений по направлениям их деятельности. Однако подобный опыт нельзя признать универсальным: детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюнтаризма бюрократии, может привести к обратным результатам – государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отклонении запросов граждан, нежели сегодня. Не видеть этой опасности при разработке административных процедур было бы непростительно.
Бизнес-механизмы с социальным лицом
Система государственного управления ориентирована на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но культурного и политического развития, соблюдение интересов различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (а не только потребительских) интересов своих граждан. Достижение социального эффекта должно быть для органов государственной власти приоритетным. Такие социальные сферы, как наука, образование, здравоохранение, культура, не могут быть помещены в условия абсолютно рыночного существования, выведены из системы государственной поддержки.
Значимость социальных критериев государственного управления показывает, что вряд ли возможно перевести органы исполнительной власти, будь то министерства или агентства, на финансирование исключительно на основе оценки результативности и качества их работы. В то же время применение подобного подхода означает перенос в сферу государственного управления концепции эффективного менеджмента, нового государственного менеджмента, опыта и стандартов бизнеса. Идея использования в системе государственного управления рыночных механизмов основывается на принципах новой потребительской этики, согласно которым гражданин более не рассматривается как пассивный получатель государственных благ, но как активный потребитель, которому государство и его органы оказывают услуги. Воплощение в жизнь этой идеи требует изменения культуры государственных учреждений и организаций, пересмотра основных обязанностей и компетенций государственных служащих и обозначает в качестве значимой проблему оценки деятельности органов государственной власти в соответствии с бизнес-стандартами. В то же время без должного осмысления и адаптации подобный перенос чреват неоднозначными последствиями, ведь он не снимает главного отличия сферы государственного управления от предпринимательства – различия в цели деятельности.
