Оксана Гаман-Голутвина
В сфере борьбы с оргпреступностью объем полномочий государства ограничен.
Фото Григория Тамбулова (НГ-фото)
Востребованность серьезных изменений в системе подготовки кадров определена нынешним качеством отечественного управленческого аппарата. Оценивая его состояние, с сожалением приходится констатировать, что российский госаппарат весьма далек не только от современных моделей «отзывчивой» бюрократии, но даже от классической веберовской модели рациональной бюрократии. Каковы наиболее серьезные проблемы в этой области? В данном случае полезно будет обратиться к результатам ряда эмпирических исследований, проведенных под руководством автора этих строк.
Наиболее распространенный упрек в адрес отечественной бюрократии – ее избыточная численность. Однако анализ показывает, что этот упрек не вполне корректен: численность аппарата управления в РФ в соотношении с количеством населения и в составе занятого населения ниже, чем в большинстве развитых стран. Так, соотношение корпуса управленцев и численности населения России составляет менее процента, что ближе к показателям стран низкого уровня развития. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили – 1%, Китая – 1,6%, Польши – 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии – 6,1% населения,в США – 6,8%, в Швеции – 11,7%. Тенденцией последних лет стал заметный прирост численности управленцев на государственном и муниципальном уровнях в РФ. По данным Росстата, начиная с 2002 года этот показатель ежегодно увеличивался: в 2002 году прирост составил 5%; в 2003-м – 3,8%; в 2004 году – 1%; в 2005 году – 8%; в 2006-м – 7,9%; в 2007 году – 3%; в 2008-м – 2%. В результате к 2008 году численность аппарата госуправления возросла на 30,8% по сравнению с 2002 годом. Однако даже при этом росте удельный вес управленцев (включая работников органов местного самоуправления) в структуре занятого населения составляет 2,4%, что ниже соответствующих показателей развитых стран, в которых этот параметр составляет около 10%. Это объясняет оценки экспертов Всемирного банка, которые в рекомендациях российскому правительству относительно возможностей оптимизации системы государственного управления отмечали, что в России «сокращение числа государственных служащих может оказаться малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность».
Таким образом, не численность главная проблема управленческого аппарата в России. На наш взгляд, более существенным являются следующие причины неэффективности аппарата управления в стране.
Проблемы рекрутирования
Во-первых, неоптимальная система рекрутирования кадров государственной службы в связи с размытостью критериев набора и отсутствием продуманной системы ее организации. Неартикулированность критериев, их непубличный характер, нивелировка меритократических принципов и широкое развитие клиентелизма – таковы главные недостатки процесса рекрутинга госслужащих и в органы местного самоуправления. Широкое распространение патрон-клиентных отношений в аппарате стало одной из наиболее болезненных проблем в функционировании государственной службы в постсоветский период, причем состояние проблемы характеризуется негативной динамикой.
Меры последних лет по обеспечению современного качества корпуса госслужащих (утверждение в марте 2009 года указа о пятилетней федеральной программе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации; формирование первой «сотни», первой «тысячи» перспективных управленческих кадров и т.д.), несомненно, своевременны. Безусловно, востребованным является новое поколение управленцев, получивших современное образование и владеющих новыми технологиями администрирования. Однако нельзя не отметить, что предлагаемые шаги по преодолению неэффективности кадрового состава государственной службы пока носят неконцептуальный характер в связи со следующими обстоятельствами:
неартикулированность принципов рекрутирования и ротации кадров;
преимущественное осуществление кадровых ротаций в режиме ручного управления;
слабоконкурентный характер подобного подбора кадров, потенциально чреватый доминированием принципа личной преданности.
В этой связи необходим не только подбор, но концептуально выстроенная система подготовки кадров государственного управления.
Между тем пока в системе немало противоречий. Существенные ее недостатки определены слабостью и несистемностью самой концепции обучения и переобучения госслужащих. Особого упоминания заслуживают негативные последствия рассогласования положений новой редакции Трудового кодекса РФ, Федерального закона «О государственной гражданской службе» и Федерального закона «Об образовании», в результате которого государственные служащие утратили право на получение второго высшего образования за государственный счет. Ожидать же спасения утопающих самими утопающими наивно. Безусловно, существует опасность злоупотребления возможностями улучшения образовательного уровня за счет казны, но эта задача при всей ее значимости техническая. В условиях необходимости постоянной переподготовки кадров фактическое отсутствие доступа к улучшению образования чревато заметным падением качества управления.
Негативную роль в ослаблении регулятивных возможностей госаппарата играет и особый, условно говоря, поголовный тип сменяемости кадров, когда новый руководитель меняет всю подчиненную ему иерархию управления. Позитивный мировой опыт в данном отношении, как правило, основан на различении «политических» и «карьерных» должностей: смена первого лица ведомства зачастую не сопровождается ротацией всего аппарата. Следует отметить и другую особенность эволюции отечественного госаппарата: практически каждая новая волна реформированного чиновничества, во многом ориентируясь на свои групповые интересы, по сути, заново, под себя переписывала многие законодательные и нормативные акты.
Весьма неоднозначной является российская версия рекрутирования управленцев из бизнес-среды. Свойственная бизнесу нацеленность на максимальную эффективность может дать энергичный импульс и государственной службе. Однако большинство опрошенных мной экспертов весьма сдержанно оценивают позитивный эффект массового привлечения кадров из бизнеса на госслужбу. Одно из высказываний может претендовать на статус афоризма: «Единственное, что объединяет государственных служащих, пришедших из бизнеса, – это их любовь к Франклину (его изображению на американской банкноте). Ничего больше». В данном отношении более релевантной реалиям отечественной госслужбы представляется французская модель взаимосвязи каналов рекрутирования госслужбы и бизнеса, для которой специальная подготовка госслужащих является обязательной, а госслужба – престижной и относительно высокооплачиваемой сферой деятельности. Заслуживают поддержки принятые в РФ меры по использованию иного позитивного зарубежного опыта в данном отношении (например, использование опыта Великобритании, где чиновник после ухода с государственной службы в течение двух лет не имеет права трудоустройства в той организации, которую он курировал в качестве государственного чиновника).
Неоптимальные вознаграждение и контроль
Во-вторых, следует отметить неоптимальное сочетание мер поощрения и контроля по отношению к госаппарату. Вопреки распространенному мнению, отечественное чиновничество вполне рационально строит свое поведение в заданных рамках. Из мировой практики известно, что обеспечение эффективного функционирования госаппарата строится на сочетании высоких норм вознаграждения и активных форм контроля (общественного со стороны институтов гражданского общества, например, в странах Скандинавии, и жестких мер административного контроля в государствах Юго-Восточной Азии). Российское чиновничество поставлено в ситуацию прямо противоположную, сочетающую низкую оплату труда и отсутствие действенных мер контроля. Неэффективность управленческого аппарата в РФ не в последнюю очередь определена его недостаточным финансированием. Кстати, эта ситуация близка к той, что существовала и в исторической России: именно низкий уровень финансирования госаппарата был одним из важнейших источников коррупции в России на протяжении XV–XIX веков; удовлетворительный уровень оплаты управленческих функций был достигнут только во второй половине XIX века, однако к этому времени уже сформировалась негативная традиция мздоимства, на преодоление которой ушло не одно десятилетие.
В рамках административных преобразований последних лет предпринимались усилия по повышению зарплат госслужащих, однако эти меры были не системными и слабо увязывали оплату труда и достигнутые результаты. При этом повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона – министров, их заместителей, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплата основной массы чиновников выросла максимум на треть, при том что оплата госслужащих в среднем в три раза ниже, чем в коммерческом секторе. В условиях отсутствия действенных мер контроля закономерным итогом данного положения становится широкомасштабная коррупция.
Если посмотреть на проблему более широко, то неоптимальной выглядит система социального обеспечения и социальных гарантий управленцев в целом, не позволяющая привлекать наиболее квалифицированные кадры в госаппарат. Специально стоит упомянуть дестимулирующую роль системы пенсионного обеспечения госслужащих: коэффициент замещения пенсий рассчитывается от оклада, составляющего незначительную долю в реальной оплате труда работающего чиновника.
 Дело не в том, что чиновников слишком много, а в том, что они работают слишком плохо. Фото Сергея Приходько (НГ-фото) |
Непривлекательность госслужбы и образа чиновника, отток кадров
В-третьих, следует назвать низкий престиж государственной службы и наличие негативного образа чиновника в массовом сознании. По словам одного из респондентов, имеющего значительный опыт государственной службы, «следующим по негативизму в восприятии общественного мнения после бандита идет чиновник. Между тем в ходе работы в госструктурах я встречал немало чиновников, вполне квалифицированных и притом не ворующих или ворующих ровно столько, сколько недоплачивает им государство в соответствии с их квалификацией».
Несомненно, мало способствует эффективности госуправления постоянство изменений административного аппарата, что сформировало атмосферу нестабильности и неопределенности во всей системе государственного управления. В сочетании с недостаточным материально-финансовым обеспечением чиновников, изменением условий их подготовки и переподготовки такой климат интенсифицировал переток наиболее квалифицированных кадров в предпринимательские структуры. Круг проблем не исчерпывается только организационно-структурными и функциональными измерениями. Сохраняет актуальность задача создания политически беспристрастной государственной службы. Не снизилась, а, напротив, возросла необходимость преодоления негативных ценностных и профессиональных стереотипов чиновничества; сегодня уместно ставить вопрос о необходимости создания этоса государственной службы.
Иначе говоря, административные преобразования последних лет не обеспечили поворота в повышении качества кадров государственной гражданской службы. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенные практики протекционизма, клиентелизма, закрытости и непрозрачности; невысокое в целом качество исполнительской дисциплины; незначительный удельный вес отбора по квалификационным данным (экзаменам); запредельно высокий уровень коррупции. Лояльность и личная преданность все еще остаются определяющими механизмами отбора и продвижения кадров. Качественное изменение компетентности, освоение новых управленческих практик, выработка современных подходов к управлению – все это относится к не решенным еще задачам. В системе управления пока не удалось задействовать эффективный человеческий потенциал, способный компенсировать институциональные изъяны системы государственного управления. В полной мере осознавая длительный характер решения этого вопроса, эксперты отмечают, что прежние решения относительно условий переподготовки кадров дают основания сомневаться в получении скорого результата. Сегодня необходимо, по существу, заново создавать концепцию подготовки кадров и предпринять усилия, чтобы приостановить переток квалифицированных кадров в предпринимательские структуры, усилить социальное обеспечение кадров государственной службы, повысить общественную значимость профессиональной управленческой деятельности и ее привлекательность.
Государство vs. бюрократия
Проблема дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно – как концептуально, так и практически. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что полномочия российского государства в ряде сфер уже, чем в развитых странах (например, в сфере борьбы с оргпреступностью), тогда как интересы, функции и полномочия отечественной административно-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общенациональным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первая представляет собой препятствие для нормального функционирования социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений по дальнейшему уходу государства из управления может привести к росту коррупции и падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции дальнейшего реформирования государственной службы: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.
