Игорь Барциц
Одна из причин того, что система образования лидирует по "пустым" расходам, – избыток персонала.
Фото Евгения Зуева (НГ-Фото)
Ключевыми словами на Ярославском форуме, отраженными в самом его названии, были: государство, демократия, эффективность. Незатейливая игра этими терминами формулирует главный вопрос современной российской политики: возможно ли эффективное управление при демократии?
Участники Ярославского форума исходили из того, что только и исключительно при демократическом политическом режиме и возможно эффективное управление. В частности, это весьма убедительно заключил специальный помощник президента США по вопросам национальной безопасности Майкл А.МакФол.
Демократическая модернизация – не единственная перспектива
Поделюсь двумя опасениями. Прежде всего не уверен, что это единодушие отражает позицию российского общества по этому вопросу. Напротив, все чаще высказывается убежденность в том, что восстановление роли России на мировой арене возможно лишь при тоталитарном, в лучшем случае – авторитарном режиме, что наличие развитого гражданского общества не только не отвечает российской специфике, но является чуть ли не препятствием для развития страны. Это опасное, но слишком хорошо известное мнение.
Другое опасение ново. До Ярославля казалось, что демократическая модернизация в России неизбежна, и это признается большинством сограждан. После форума появились указания на то, что это не так. В телефонном опросе, который проводился в ходе моего недавнего выступления в передаче «Русской службы новостей», в поддержку модернизационных начинаний проголосовало чуть более четверти респондентов. Затем – произвела впечатление сила праведного гнева, который обрушился на председателя правления Института современного развития Игоря Юргенса. Он посягнул на святое: на элиту – отметив незаинтересованность ее большинства в инновациях – и на народ, к этим инновациям безразличный. Утверждая, что российская общинность и архаика могут быть преодолены не раньше 2025 года, глава ИнСоРа был куда оптимистичнее в оценках, чем Николай Бердяев, писавший в «Размышлениях о русской революции» в начале 1920-х годов: «Русский народ не может создать срединного гуманистического царства, он не хочет правового государства в европейском смысле слова. Это – апокалипсический народ, по строению своего духа он устремлен к концу истории, к осуществлению Царства Божьего». Одно жаль: даже в самой оптимистичной версии у страны нет 15 лет на прозябание в архаике. Это чревато осуществлением не Царства Божьего, а империи сирых и убогих, находящихся под внешним антикризисным управлением.
Неужели «демократия» и «модернизация» – не взаимосвязанные понятия? Исторический опыт предлагает примеры эффективных авторитарных режимов (советская индустриализация, китайская модель социализма, пиночетовский режим). Однако все эти примеры демонстрируют эффективность на начальных этапах индустриализации, когда речь шла о принудительном переходе от аграрного производства к промышленному, когда железная рука была призвана вырвать человека из традиционного (сельского) уклада и нередко насильственно вмонтировать его в новую промышленную (городскую) среду. Реализовав свой замысел, авторитарные режимы исчерпывали потенциал развития. Сегодня в этом положении находится Китай, исчерпавший модернизационный запал первого этапа.
Модель авторитарной модернизации не может быть результативной, когда речь идет об информационном обществе. Принудительная индустриализация возможна, принудительная модернизация информационного общества – нет. Можно было заставить лучшие умы страны работать в сталинских шарашках, но непонятно, как такой инструмент будет функционировать в современной России. Тем более что общепризнанна неэффективность любого несвободного труда, будь то древние рабовладельческие государства, коммунистический субботник или привлечение российских экспертов к научным проектам TACIS.
Рейтинги: методология и восприятие
В мире накоплен обширный опыт по измерению качества и эффективности государственного управления. Эффективность государственного управления оценивают по следующим показателям: индекс человеческого развития (ИЧР); индекс глобальной конкурентоспособности; показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий и в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой; индекс восприятия коррупции организации Transparency International; индекс экономической свободы организации Heritage Foundation; индекс непрозрачности, разработанный компанией PricewaterhouseCoopers.
Приведу показатели программы развития ООН по Российской Федерации. В 1980 и в 1985 годах СССР занимал 24-е место по индексу человеческого развития. Сразу после распада Союза Россия по данному индексу продолжала входить в группу высокоразвитых стран. Последующее десятилетие характеризуется значительным снижением совокупного индекса человеческого развития. В ходе миграции и старения происходит утрата целых групп населения – носителей инновационного потенциала. С 1995 по 2005 год Россия по индексу человеческого развития опустилась с 37-го на 62-е место среди 175 стран мира. В дальнейшем ситуация ухудшилась – с 2006 года по 2009 год Российская Федерация переместилась с 65-го на 71-е место.
По индексу конкурентоспособности в 2005 году Россия заняла 75-е место из 117. Затем методика составления рейтинга была изменена. Количество учитываемых факторов выросло с 35 до 90: добавились оценки эффективности рынка труда, развитости инфраструктуры и бизнеса, здравоохранения и др. После пересчета по новой методике в 2005-м Россия вышла на 53-е место. Помимо учитывавшихся и раньше высоких макроэкономических показателей (низкий уровень госдолга, бюджетный профицит и др.), в России весьма эффективный рынок труда: гибкость в найме и увольнении сотрудников, определении размеров зарплат. У нее также развитая железнодорожная система, растет уровень проникновения технологий (мобильная телефонная связь, компьютеры, Интернет). В 2008 году Россия заняла 51-ю позицию, пропустив вперед Индию, Италию, Иорданию, Барбадос, Словакию.
Здесь нельзя не отметить, что и в мире, и в России складывается неоднозначное отношение к проводимым международными организациями исследованиям. Показательна реакция на публикацию Института Всемирного банка за 2007 год, где оценивалась эффективность государственного управления в разных странах, – результатом ее стал дипломатический конфликт. После публикации доклада представители девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направили письмо главе банка Роберту Зеллику с критикой исследования, охарактеризовав его как необъективное. Эту позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР.
Подводя итоги десятилетия 1996–2006 годов, эксперты Всемирного банка утверждали, что качество государственного управления в России за этот период не изменилось. Россия в рейтинге соседствует с африканскими странами и такими неоднозначно воспринимаемыми международным сообществом политическими режимами, как Венесуэла и Иран. Экспертам Института Всемирного банка не удалось увидеть сколь-нибудь заметного прогресса в России ни по одному из показателей. Показатель России по параметру «учет мнения населения и подотчетности государственных органов» ниже, чем у некоторых абсолютных монархий. Даже индекс политической стабильности в 2004–2006 годах оказался значительно ниже, чем в странах, переживавших в эти годы острые политические кризисы.
Голоса России и Китая стремились игнорировать. Но в условиях кризиса 2008–2009 годов к критике международных рейтингов присоединились и европейские страны.
Объективность многих рейтингов действительно вызывает вопросы, а ведь они в значительной степени формируют восприятие страны международной аудиторией.
Претензии к данному исследованию Всемирного банка должны лежать в области методологии, а не политической ангажированности. Оценки Всемирного банка делаются на основе 33 различных баз данных, а также с помощью опросов десятков тысяч респондентов в различных странах и тысяч экспертов из различных, в том числе и государственных, организаций. На экспертных оценках основаны и индекс восприятия коррупции Transparency International, и рейтинги Freedom House, и индекс конкурентоспособности WEF, в котором Россия в 2006 году заняла 62-е место из 117. Индекс Transparency International озаглавлен корректнее других, поскольку его название включает слово «восприятие».
Что делать с этим неприятным для России восприятием? Можно составить альтернативный индекс. Эксперты предлагают пять индексов: «государственность», «внешние и внутренние угрозы», «международное влияние», «качество жизни» и «основы демократии». Оценки по каждому направлению строятся только на статистических данных и их анализе. В результате по индексу государственности, отражающему способность к независимому существованию и самостоятельному развитию, Россия заняла 27-е место из 192 (с 7,5 балла из 10). По потенциалу международного влияния, который рассчитывался, в частности, исходя из доли экономики в мировом ВВП, наличия ядерного оружия, расходов на оборону, объема населения и количества Нобелевских премий, – 7-е место в мире. Попытка создать более объективный рейтинг, в котором Россия если не лидирует, то хотя бы не плетется в хвосте, заслуживает внимания – этот способ самоутверждения лучше, чем простое отрицание справедливости чужих оценок.
Инструменты влияния.
Нормы международного права и интеграция российских экспертов в мировое сообщество
Укрепить позиции российского экспертного сообщества важно не только и не столько для его самоутверждения, сколько для продвижения российских интересов в разработке глобальных (универсальных) стандартов демократии и качества осуществления государственного управления. Вопрос согласования реформ с очевидностью приводит к проблематике правовой интеграции и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам стандартов государственного управления речь идет о глобальном административном пространстве. «Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» – такое название получил доклад Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета. Неоднократно озвученный в Ярославле американскими экспертами переход от международного права (International Law) к всемирному праву (World Law) ставит под угрозу всю систему международных отношений.
Основное содержание этого феномена раскрывает Юрий Тихомиров в своем исследовании 2007 года «Управление на основе права»: «Зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между внутригосударственным и международным в большей степени разрушена, в котором административные функции осуществляются часто в сложном взаимодействии между должностными лицами и институтами».
Содержание этого подхода нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием разрушения «строгой дихотомии» можно, с одной стороны, красиво оправдать вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а с другой – подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого содержания международного права. Глобальные административисты говорят о появлении «норм-конгломератов», сложным образом объединяющих положения международного права и установления национального права, прежде всего в сфере администрирования.
Разработка универсальных международных стандартов в сфере государственного управления возможна, а Россия обладает необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в управленческую практику. Однако единственно допустимый и приемлемый для России механизм формирования глобального административного пространства – выработка универсальных международно-правовых положений в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, различные структуры ООН (Экономический и социальный совет ООН и др.). Присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО) также обусловлено принятием ряда дополнительных обязательств, в том числе по заключенному в рамках этой организации Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС). Соглашение предполагает либерализацию и открытую конкуренцию поставщиков услуг в здравоохранении, образовании, юридической помощи населению, банковской деятельности и т.п.
Универсализация подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость выработки универсальных норм исключительно в рамках процедур международного права, а не продвижением своих позиций странами, которые претендуют на эталонный характер соответствующих моделей демократии, политического режима и государственного устройства.
Интерес представляет используемый Всемирным банком классификатор показателей, в который вошли: 1) макроэкономические показатели – во всех странах имеется опыт составления отчетов, включающих прогнозы динамики ключевых макроэкономических показателей; 2) социальные показатели – группа показателей, которые отражают ключевые цели или ценности страны или общества. В настоящее время имеется опыт публикации отчетов о прогрессе в достижении социальных показателей федеральным правительством Канады и правительством Новой Зеландии; 3) показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития; 4) показатели эффективности управления политикой; 5) показатели качества услуг, с помощью которых оценивают качество государственных услуг или взаимодействия с обществом. Они основаны на результатах опросов населения и пользователей государственных услуг и позволяют выявить осведомленность о возможности получения государственных услуг, качестве их предоставления, доступе к государственным услугам (включая такие данные, как сведения о неформальных платежах, взимаемых за предоставление услуг), своевременности предоставления услуг и прозрачности процесса предоставления услуг. Подобные опросы проводятся на регулярной основе в ряде стран ОЭСР, и их результаты используются при оценке деятельности министерств и агентств.
Уже традиционным для России стал доклад Минрегионразвития об оценке эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти. Согласно докладу за 2009 год «пустых расходов» по стране набралось на 415 млрд. руб., 142 млрд. руб. из которых относятся к системе образования. Среди причин, как правило, приводят излишки обслуживающего персонала на одного учителя (бухгалтеры, администраторы; по нормативам персонала должно быть почти вдвое меньше, чем учителей, по факту их почти столько же), не соответствующее нормативам число учеников в классах, резкое увеличение доли выпускников, не получивших аттестат. Так, без среднего образования в прошлом году остались почти 15 000 учеников – в 19 раз больше, чем в 2008 году.
Плюсы и минусы арифметики
Приходится признать, что в практической деятельности аппарата управления до сих пор не сложился дееспособный механизм оценки эффективности управления, а в повседневной деятельности подразделений государственных органов преобладает неразбериха в способах оценки результативности и эффективности их деятельности. В то же время в круг обязанностей государственного аппарата входит не только решение общих задач упорядочения, совершенствования и развития общества, но и оказание конкретных услуг физическим и юридическим лицам, необходимых для полноценной реализации их прав и обязанностей. Эффективность государственного управления – это не только хорошо работающие социальные институты, это совместный труд общества. Речь идет об общей социальной эффективности, которую не всегда можно измерить с помощью количественных показателей. В этом смысле можно говорить о таких показателях, как повышение уровня производительности труда, темпов прироста национального богатства, благосостояния жизни людей, надежности и безопасности общественных отношений.
Сложность оценки эффективности государственной власти проиллюстрирую двумя примерами. Самый болезненный из них – пример с деятельностью органов внутренних дел. Мы все хорошо знаем, к чему привели ранее применявшиеся показатели эффективности деятельности МВД в целом и конкретного представителя этого вида правоохранительной службы. Про издержки палочной системы учета правонарушений не говорит сегодня только ленивый. В последнее время в качестве критерия эффективности, напротив, выдвигается снижение числа преступлений. Однако здесь эксперты говорят о латентной преступности и сокрытии правонарушений при их регистрации.
Другой пример связан с предложениями по развитию отечественного здравоохранения. Нельзя не поддержать программы Минздравсоцразвития по профилактике онкологических заболеваний, внедрению новых программ помощи при сердечно-сосудистых заболеваниях и оказанию оперативной помощи пострадавшим при ДТП. Но очевидно, что в случае их реализации мы получим резкий всплеск количества зарегистрированных онкозаболеваний. И вряд ли в этом случае можно говорить об ухудшении работы врачей. Напротив.
Недопустимо увязывать эффективность деятельности конкретного государственного служащего и глобальные показатели в его отрасли. Так, вряд ли мы найдем конкретного чиновника, который один отвечал бы за снижение такого значимого показателя, как детская смертность.
Также весьма опасно стремление связать эффективность труда государственного служащего с количеством выполненных поручений начальника, обработанной корреспонденции или количеством дел, снятых с контроля. Хотя именно этот аспект представляется наиболее наглядным и легко поддающимся учету. Арифметический подход может сыграть злую шутку, ведь дела и поручения могут быть разной степени сложности и важности, социальной значимости.
Но и арифметика бывает весьма наглядной. Ведь даже президент страны был вынужден публично посетовать на плохое исполнение его, главы государства, поручений.
Арифметика в форме статистики и взвешенные экспертные оценки позволяют оценить реальное состояние российской демократии. Использование международных стандартов эффективности управления, выработанных с учетом мнения России и с участием ее представителей, – одно из средств улучшения этого восприятия.
Конечно, российских экспертов не ждут с распростертыми объятиями в международных аналитических центрах. Для вхождения в мировое экспертное сообщество и нужны форумы, подобные Ярославскому. Преувеличивать значение таких интеллектуальных встреч не стоит. Но они – неотъемлемая часть инфраструктуры демократического обсуждения проблем, согласования позиций, корректировки взглядов.
