Александр Рубцов
Коррупционер в глазах честных людей часто теряет лицо.
Политплакат А.Лозенко, 1988 г.
С бюрократией боролись и будут бороться вечно. Как показывает опыт, каждый раунд такой борьбы через некоторое время не только восстанавливает отжатое у аппарата, но и наращивает объем служб и служивых, иногда в разы (лучший способ раздуть аппарат – заняться его сокращением). Близкий, но уже классический пример такой инверсии – административная реформа в России начала XXI века. Знаю это из первых рук, поскольку как раз в тот момент в исследовательских и политических целях сподобился сходить на госслужбу, где курировал это светлое начинание из Белого дома, то есть изнутри. Сначала долго выявляли избыточные функции, а потом на все это плюнули, перерисовали схему «квадратиков» – и наплодили ведомств, чиновников и полномочий пуще прежнего.
Кроме того, знающие люди резонно напоминают, что избыточная и обременительная бюрократия отнюдь не только российское явление, но проблема всех стран, в том числе продвинутых, и даже надстрановых, межгосударственных объединений. Выражение «брюссельская бюрократия» одновременно и обозначает некий вполне конкретный объект, и дает оценочное суждение определенного оттенка: вы думаете, там лучше? – да вы с ними просто не сталкивались.
Всегда полезно видеть предмет в контексте, в хронологии и в мире, то есть учитывать не только биологию этого бюрократического нарыва, но также его «историю с географией». И здесь особенно интересны неоднородность, различия: чем нынешние проблемы с бюрократией в России отличаются от того, что было в советское время, что терзает Европу или Америку, как эти проблемы решаются в «молодых восточных тиграх» или в старом драконе Великого Китая. Как признаются в приватных беседах сами китайские функционеры и приближенные к власти аналитики, проблемы с бюрократией и коррупцией там крайне остры и разъедают общество и экономику при всей дисциплинированности системы, даже при вековых традициях и кодексах чиновного служения.
Кому не изменяет память, знают, что в советское время, строго говоря, борьбы с бюрократией как таковой в повестке дня и в официальной идеологии вообще не было. Была борьба с бюрократизмом. Иными словами, не было (да и в принципе не могло быть!) борьбы с бюрократией как с системным явлением, как с социальной группой, тем более классом. Хотя бы потому, что такого системного явления в природе социалистического общества не могло быть ни по генетике, ни по определению (идеологически не существующее). Были лишь искажения правильной природы правильного общества и его административной системы. Точно так же как в СССР не было секса, но были однополые извращения, с которыми боролись, в том числе при помощи УК.
Это советское толкование вопроса многое проясняет и в наших нынешних мифах, проблемах и способах их решения. Здесь полезно вспомнить образ бюрократа, которого заштампованная советская карикатура неизменно изображала в виде немолодого выродка в обязательных нарукавниках, с чем-то чернильно-перьевым в аксессуарах и с жирными черными параграфами вместо то ли глаз, то ли очков – этакое бездушное чудовище, лишенное всего живого. Иногда их еще изображали дубами, намертво вросшими в землю вместе с такими же дубовыми столами. Кстати, о столах...
Трактовка по сходной цене
Бюрократия дословно как раз и переводится как власть стола (от франц. buro – «стол»). Здесь важно обратить внимание, что речь не о человеке, сидящем за столом, в этом кабинете и т.п. (кстати, есть такое аппаратное выражение: «это не по твоему столу», то есть не в сфере твоей компетенции). Речь именно о чем-то неживом – о власти мертвого. Точно так же как субъект, измазанный чернилами и вооруженный пером, уже как бы нечто неодушевленное. Видимо, поэтому Аристотель и определял человека как «двуногое без перьев».
Но, строго говоря, речь должна идти не о власти стола, а скорее о власти бумаги, текста. Стол сам по себе всего лишь мебель, тогда как бумага с написанными на ней буквами, словами, фразами, главами и разделами уже представляет собой содержание и волю, закон и право, предписание и обязательство, то есть вполне социальные предметы. Карикатурный образ бюрократа к этому и сводился: он не видит ничего живого за параграфами бумаги, которым тупо следует. Именно этот образ и пропагандировался в советское время как главная цель борьбы с бюрократизмом. При этом одновременно решались три задачи. Во-первых, порок системы прятали за якобы индивидуальными извращениями: проблема не в бюрократии, а в отдельных бюрократах. Во-вторых, создавали ложную цель, направляя раздражение на низовых исполнителей и отводя удар от сути режима. В-третьих – и это, пожалуй, самое интересное, – общество настраивали как раз на тот вариант отношений, который был выгоден власти: от идеологического истеблишмента и партийной верхушки до средней и низовой бюрократии. Иначе говоря, создавали миф, прямо противоположный реальности.
С тех пор принципиально ничего не изменилось. Стоит внимательнее вглядеться в суть дела, как тут же обнаружится, что проблема в том, что у нас сплошь и рядом как раз и не хватает этой холодной, бездушной и обезличенной машины, которая беспристрастно и регулярно, механически выполняла бы свою функцию, следуя предписаниям канонического текста. Где он, этот холодный, бездушный механизм, который автоматически выполнял бы свою работу? Наоборот, все тут человеческое, слишком человеческое, заряжено отношениями и страстями, амбициями и интересами. Сила бюрократии в том, что она не следует документу, а легко и свободно трактует его, интерпретирует как угодно и не во вред себе. Обычно вопрос так и стоит: сколько стоит «правильное» (то есть нужное) толкование? Интереснейшее явление – коммерческая герменевтика, свободный рынок толкований официальных текстов по сходным ценам.
При ближайшем рассмотрении оказывается, что здесь имеет место не власть текста, а власть над текстом. Это не вариант «рациональной бюрократии» по Максу Веберу, а, наоборот, превращение документа в произвольно трактуемый набор слов. Подчинив себе таким образом текст, его толкователь приобретает и власть над всеми, кому текст адресован. Если такой текст является нормативным для неопределенного круга лиц, эта власть автоматически распространяется на всех граждан Российской Федерации. Это опасное для режима откровение, и такие отношения предпочитают тщательно скрывать. В том числе за мифами о том, что все беды как раз, наоборот, от тупого следования тексту представителями власти. В том числе когда воодушевленно говорят о «власти закона» (а не права). Заодно это окончательно выхолащивает и саму идею суда. Когда борцам с фальсификациями из раза в раз заявляют: «Идите в суд!» – все прекрасно понимают, что это равносильно посылу на другое слово, тоже из трех букв.
То же в идеологии, в политической речи: слова перестают вообще что-либо значить. И это тоже не ново, хотя и в других масштабах. То, что в советское время называлось бюрократизмом, имело в идеологии того периода отчетливый аналог в виде так называемого догматизма, с которым по той же схеме якобы боролись и который был точно таким же мифом – прикрытием и ложной целью. В действительности партия очень дальновидно и даже остроумно перенаправляла творческую энергию масс на борьбу с тем, чего не было. Дело даже не в том, что с догматизмом боролась как раз та самая инстанция, от которой догматическое сдерживание только и могло происходить. Проблема была глубже: эта самая инстанция присваивала себе право трактовать канонические тексты по собственному усмотрению.
Ситуация в корне не изменилась: в постсоветском обществе все так же реализуются стратегии власти над текстом, но теперь куда более продвинутые и изощренные.
Разделение властей и «открытые нормы»
Власть над текстом может осуществляться напрямую: открыто, формально и вполне организованно, почти институционально.
Идея разделения властей заключается не в том, что каждый должен заниматься своим делом, а куда категоричнее: людям, обеспечивающим исполнение законов, в принципе нельзя доверять их установление. Более того, их от законотворчества и правоустановления надо по возможности дистанцировать, а лучше изолировать. Прежде всего в силу очевидного конфликта интересов. Если человек что-то контролирует, он и нормы создает такие, чтобы объем контроля (а значит, и влияния) был как можно больше и чтобы все это контролировать было как можно удобнее, желательно не во вред себе. Тем самым целые категории аппаратов фактически очерчивают зону своего кормления, прописывая одновременно и соответствующие бизнес-планы по изъятию излишков у контролируемой части населения.
Разделение властей у нас фиктивно, и это даже не скрывается. Исполнительная власть полностью контролирует законодательную и судебную ветви, а в стратегически значимых параметрах и власть четвертую, то есть СМИ. Все это для нас уже банально, кроме одного: установление такого режима является тягчайшим конституционным преступлением, фактически тождественным узурпации власти – государственному перевороту.
Но схема, разыгранная в большой политике, полностью транслируется вниз, в ту зону, где общество сталкивается уже не с политическим, а с сугубо бюрократическим произволом. Поведение политического руководства и инспектора на дороге – явления одной природы.
Начнем с того, что подавляющую часть законопроектов у нас пишет именно правительство. Нечто подобное есть и в продвинутых странах, но все же не в таких объемах, а главное, без такого фатального влияния исполнительной власти на законодательную. По ряду моментов законодатель может оказывать временное и ограниченное сопротивление давлению администрации и правительств, но в главном решения принимаются, конечно же, не в парламенте. Как-то в частной беседе один вполне прогрессивный вице-спикер так объяснил мне ограниченность своих возможностей: ну, ты же понимаешь, я чиновник. А поскольку по факту это все та же госслужба, отношения здесь практически полувоенные: неподчинение приказу приравнивается к нарушению субординации со всеми вытекающими.
 «Буду поздно, завален работой!» Фото PhotoXPress.ru |
Более того, исполнительная власть в самых «вкусных» моментах старается всеми силами ограничить вмешательство законодателя (даже такого послушного) в свою деятельность. Прежде всего потому, что вся сфера регулирования и контроля, не покрытая законами, остается в зоне компетенции так называемого ведомственного нормотворчества. Бесчисленные регуляторы и надзорные органы создают свою безбрежную и в целом уже почти не контролируемую нормативную базу, состоящую из сотен тысяч, если не миллионов инструкций, приказов, предписаний, сводов норм и правил, стандартов и требований. И все это не просто массив бумаги – это одна гигантская кормушка.
Строго говоря, ведомственное нормотворчество не вполне конституционно. В соответствии со ст. 53 Конституции Российской Федерации любые ограничения прав граждан могут производиться только федеральными законами. Это очень правильная и прогрессивная, но спящая норма. Никто не хочет в одночасье обрушить всю нормативную базу, признав ее неконституционной. Однако в случаях, когда исполнительная власть начинает открыто, отчаянно и, как правило, весьма эффективно сопротивляться законодательному ограничению ведомственного нормотворчества, это необходимо пресекать сразу и жестко. Вопрос в одном: кто будет это делать в сложившейся и культивируемой системе отношений? Судьба главных институциональных реформ: административной, техрегулирования, саморегулирования и т.п. – со всей очевидностью свидетельствует о тупике. Все эти реформы были обрушены по одной причине: их реализацию поручали людям и структурам, жизненно заинтересованным в их провале. Но это не стало уроком; есть все основания ожидать, что в новом раунде институциональных реформ (даже если он начнется) все будет по-старому и с тем же успехом.
И наконец, последняя тщательно охраняемая лазейка: открытые нормы. Норма закона может быть конкретной, однозначно трактуемой и применяемой в режиме прямого действия. А может быть размытой и предполагающей фактическое нормирование вне закона, на уровне правительства, а то и вовсе того или иного ведомства. Подобные серые зоны есть везде, но у нас это скорее черные дыры, которые к тому же создаются систематически, целенаправленно, профессионально и бесстыдно, а главное – без каких-либо последствий для мастеров такого рода «ненормативного сверления». При этом все отчетливо понимают, какой именно взяткоемкостью обладает каждая такая «дыра», но продолжают самоотверженно бороться с коррупцией и бизнесом на административных барьерах совсем не там, где все это счастье закладывается, но в совершенно других местах, где это для системной коррупции безопасно, а для самих борющихся даже и прибыльно. Принять закон с «дырами» дорогого стоит во всех смыслах, в том числе в смысле «заноса» депутатам, а то и целым фракциям. Деньги, которые в этом бизнесе крутятся, сопоставимы с некоторыми статьями федерального бюджета. Потери для государства и общества – упущенные проценты ВВП.
Сырьевой экспорт и корпорация перераспределения
Почему все эти явления именно у нас приобретают такие зверские масштабы и формы? (Любителям рассуждать о том, что в этом мы не одиноки, полезно лишний раз ознакомиться с нашими рейтингами, в соответствии с которыми Россия по качеству институтов и институциональной среды приближается к отсталой Африке и отстает от лидеров на полторы сотни пунктов.)
Все упирается в модель развития. Когда граждане, производящие национальное достояние, создают государство, чтобы решать общие проблемы, это один вариант. Здесь власть тоже пытается раздуваться, тянуть на себя одеяло и прочие постельные принадлежности, но постоянно упирается в контроль общества и в необходимость конкуренции за голоса избирателей. Не будешь вести себя прилично – завтра окажешься на вольных хлебах, а это не все умеют. Поэтому в развитых странах в средние и низовые структуры власти идут не самые умные и инициативные, а, наоборот, те, кто в открытом бизнесе не выживает.
Другой, прямо противоположный вариант – сырьевой, ресурсный, распределительный (то есть наш). Здесь государство самодостаточно, потому что занимается важнейшим делом – перераспределением сырьевой ренты, доходов от сырьевых продаж, от экспорта энергоносителей и металлов. А в условиях монополизации власти оказывается, что этим перераспределением занимается уже и не совсем государство, а институционально оформленная корпорация, у которой две взаимосвязанные задачи: перераспределять в свою пользу как можно больше, но делать это так, чтобы народ тоже получил минимальную долю, достаточную для предотвращения социального взрыва. Все та же советская логика минимальных гарантий. А дальше – исключительно искусство баланса, сочетания прикорма, массового поражения сознания и подавления зачатков протеста. Неудивительно, что тут почти половина страны за «стабильность».
Но в наших условиях есть еще один новый, дополнительный момент, который не просто мешает жить, но в конечном счете убивает и текущие инициативы, и саму перспективу какого-либо развития.
Беда в том, что перераспределения доходов от сырьевого экспорта не хватает на всю корпорацию, а тем более на ту часть общества, которая учится у власти и тоже пытается освоить паразитарные стратегии. Поэтому возникает второй пояс паразитарной бюрократии. Это бюрократия второго порядка: люди уже не просто эксплуатируют распределение ограниченных ресурсов и «естественные», неустранимые административные барьеры, но целенаправленно и искусственно создают новые, глубоко эшелонированные ряды таких барьеров. Если первый пояс просто берет «свое», «положенное», то второй вынужден еще и создавать лишние препятствия по принципу: мы вам будем больше мешать, чтобы вы нам больше платили, чтобы мы вам меньше мешали. Иначе никто не даст: не за что и не с чего. В итоге здесь также возникают свои «недра», только это уже поля не нефтяные, а предпринимательские – здесь выдаивают бизнес. Здесь так же стоят свои «качалки», так же выстраиваются свои трубопроводные системы перекачивания денег, в том числе с восходящими потоками. Здесь, как и в торговле энергоносителями, есть «транспорт» и «сервис». И точно так же как нефтяники губят скважины и целые поля, гоняясь за сиюминутной прибылью, эти добытчики всего полезного из недр деловой и вообще всякой человеческой активности медленно, но верно убивают то живое, на чем они, собственно, и паразитируют. Есть подозрение, что эти поля сворачивающегося, умирающего бизнеса иссякнут раньше, чем кончатся запасы нефти или хорошая нефтяная конъюнктура.
* * *
Теперь это уже стало для страны проблемой выживания. Причем проблемой почти неразрешимой. Надо срочно менять модель развития, но инстанции, которые хотя бы теоретически могли бы этим заняться, кровно заинтересованы в сохранении сложившейся модели. Рассчитывать тут на суицид, эвтаназию или хотя бы дауншифтинг не приходится: все это люди здоровые, деятельные и жизнелюбивые. Трудно рассчитывать даже на рациональное самоограничение: неизжитый хватательный рефлекс становится родом зависимости, щелкать клювом в этой среде равносильно потере лица.
Трудно представить себе, как эта коллизия могла бы разрешиться мирным путем. Развилка с каждым днем упрощается до предела: либо в стране рванет до того, как ей окончательно обрежут перспективы развития и выживания, либо это будет очередной тоннель в конце света. Это как раз тот случай, когда упоение «стабильностью» смерти подобно.
