Александр Оболонский
Портфель обновить куда легче и приятнее, чем сознание владельца. Фото PhotoXPress.ru
С плохими чиновниками никакие законы не помогут.
Отто фон Бисмарк
Отто фон Бисмарк
Необходимость серьезных и достаточно радикальных перемен в нашей системе государственного управления очевидна. Без этого любые амбициозные и привлекательно звучащие планы и проекты, даже если предположить искренность намерения их осуществить, обречены. А масштаб и радикальность необходимых перемен таковы, что не случайно и у нас недавно прозвучали слова «управленческая революция». Но в странах Запада, гораздо дальше нас прошедших по пути перемен, об административной или постбюрократической революции говорят уже давно. На мой взгляд, в этом есть доля риторического преувеличения, но суть дела выражена верно. Но оставим пока Запад.
Жизненная важность перестройки российской государственной системы очевидна. Это признается практически всеми – от высшего политического эшелона до обычных граждан. Формально такое реформирование было внесено в политическую повестку еще в начале 90-х.
За это время были изданы три закона, масса президентских указов, они были в центре одного из Посланий президента Федеральному собранию еще в 1998 году. Затем принимались две президентские программы реформирования, под которые были потрачены десятки миллиардов рублей. При этом срок завершения второй из этих программ истекает в этом году, о чем никто из политически ответственных лиц даже не упоминает. А масштабы использования «административного ресурса» (словосочетание, которым у нас, не стесняясь, обозначают преступное злоупотребление служебными полномочиями, торговлю ими в своекорыстных целях) достигли размеров воистину национального бедствия. Нынешняя государственная служба не только не способна обеспечить то развитие страны, о котором в разных вариантах и терминах говорят со всех политических трибун, но и просто представляет угрозу ее сколько-нибудь нормальному существованию, а, главное, достойным условиям жизни людей.
За последние десятилетия госаппарат разросся до немыслимых размеров. Если отбросить лукавства, связанные с классификациями разных категорий «государевых слуг», то его общая численность по официальной статистике перевалила за полтора миллиона человек. Но работает он при этом все хуже и хуже. А денег требует и поглощает все больше, все глубже залезая как в общественный, так и в личные карманы граждан. О первом свидетельствуют сухие цифры государственных бюджетов, о втором – данные о гигантском размахе коррупции, масштабы которой за последние 12 лет увеличились на порядок.
О роли лягушек в осушении болот
Становится очевидным, что ни наши государственные институты, ни преобладающая часть работающих в них людей явно не способны к адекватной (то есть не консервативно охранительной, а позитивной, способствующей развитию) реакции на требования жизни и времени. Конечно, на персональном уровне есть немало и исключений: в аппарате на разных уровнях работает немало и вполне достойных и компетентных людей. Но на общую аппаратную «погоду» это никак не влияет. В целом же сложившееся у нас полицейско-чиновничье, насквозь коррумпированное государство с разбухшими надзорными функциями и лицемерно демократическим фасадом в его нынешнем виде, очевидно, не в состоянии отвечать на вызовы времени. Мне кажется, все это – следствие как заложенного еще в Конституции 1993 года несовершенства институтов, допускающих возможность властного авторитаризма, так и воплощения этой возможности в реальность, причем в худших формах, руками тех, кто оказался в 2000-е годы у рычагов власти.
И каждый год отсрочки реформы будет порождать все новые отрицательные эффекты. Возникает вопрос: с какого конца начинать. С реформы институтов или с людей. На мой взгляд, нельзя отрывать одно от другого. Институты решают не все. Действуют конкретные люди. И даже хорошие институты, оказавшись в распоряжении людей с разложившейся моралью, с деформированной шкалой ценностей, либо бездействуют, либо работают избирательно, по «понятиям», обслуживая далекие от общественных нужд групповые или даже личные интересы.
Простейший пример: без корпуса честных судей – совсем не героев, а просто людей, честных перед собой и своей профессией, – никакая реформа судебной системы не совладает с нашим «шемякиным правосудием».
Разумеется, есть большая доля истины в утверждении, что при хороших законах, при полноценных и реально функционирующих общественных институтах честным быть выгодно. Да, в некой перспективе, тем более статистически, наверное, выгодно. Но это отнюдь не значит, что в конкретных случаях это всегда легко и просто. Даже при идеальных общественных институтах вариант оппортунистического, а попросту говоря, порой и шкурного, поведения может оказаться привлекательнее и безопаснее. А следовательно, в краткосрочной перспективе и выгоднее.
На мой взгляд, глубинная причина печального итога всех попыток реформ госслужбы, на деле оказавшихся псевдореформами, кроется в том, что лечение было доверено самим больным. Известно, к чему обычно приводит самолечение. Или, если взглянуть с несколько другой стороны, то суть дела, хотя и в упрощенном виде, но довольно точно отражает старая французская поговорка: «Нельзя поручать лягушкам осушать болото, в котором они живут». У нас же именно так и случилось.
У общества есть четко выраженный запрос на другой государственный аппарат. Другой и по составу, и по правилам его формирования. Иначе нет гарантий, что новые (или прежние, но прошедшие через отборочное сито) чиновники не воспроизведут все ту же уродливую систему. Иначе говоря, необходимы как персональные, так и институциональные перемены.
Поэтому мне очевидно, что любые реформы государственного аппарата, в которых заказчиком и обладателем решающего голоса будет сам аппарат, могут дать лишь косметический эффект. А имитация реформ бывает даже хуже откровенного отказа от них, поскольку порождает опасные иллюзии.
Здесь уместно вспомнить слова крупнейшего отечественного либерального мыслителя Бориса Николаевича Чичерина: «Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, можно найти лишь в глубине общества».
Трудно с этим не согласиться. И мысль эта полностью применима к проблеме реформирования бюрократии. Иначе эти «лягушки» себя уж точно в обиду не дадут и свое «болото» не только не осушат, но постараются и расширить, что и подтверждают события последних 20 лет.
Армада «слуг государевых»
Вообще, осознание данного обстоятельства и общественная реакция на это – достаточно общая мировая тенденция последнего времени. Мы и в этом плане совсем не уникальны. Различия есть в степени остроты процессов, в их стадии, в конкретных формах их проявления и реакции на них со стороны государства. Но не в глубинной сути, что бы на этот счет ни кричали (в далеких от соображений общественной пользы целях) о нашей якобы «особости», «неповторимости» и т.п. Традиционная модель доверия к власти подвергается последние десятилетия серьезной ревизии даже в демократических странах. Произошла десакрализация государства в общественном сознании там, где она существовала, и растет настороженная неприязнь к нему там, где ее не было. Уроки тоталитаризма даром не прошли. Да и сама жизнь выдвигает новые, более высокие требования к качеству управления, которые традиционные государственные институты в их еще недавно казавшихся незыблемыми формах удовлетворить не в состоянии. В результате престиж государства существенно понизился. Об этом свидетельствуют эмпирические данные по многим странам. В некоторых отношениях люди просто перестают доверять государству. Прежние, веками апробированные государственные механизмы становятся все менее адекватными. Поэтому происходит отторжение, делигитимация существующей системы отношений между государственной бюрократией и гражданским обществом, стремление к пересмотру классического «общественного договора» между ними. Проявления этого, с одной стороны, социальные и, что существенно, интеллектуальные протесты, с другой – происходящие в ответ на них очень серьезные перемены и в устройстве бюрократии, и в ее отношениях с обществом. Вот что пишут, например, авторы доклада, послужившего основой для дискуссий в международном интеллектуальном сообществе «Демос»: «Многие государства отошли от прямого вовлечения в процесс предоставления услуг и переориентировались на посредничество, координацию и регулирование услуг, предоставляемых другими – частным и добровольным секторами... Это – радикальная трансформация роли правительств... Каждый день мы читаем о новых скандалах и не вызывающих доверия действиях политиков и чиновников повсюду в мире. Евробарометр показывает, что более трех четвертей американцев и европейцев не доверяют политическим партиям». Люди в обществах постмодерна стали более критичны и требовательны. Все больше распространяются внеэлитные формы политического участия. А уважение к власти определенно снижается...
Процессы эти идут в разных странах в очень разных формах, как «сверху», так и «снизу» – в амплитуде от умеренных и неохотных реформ в странах континентальной Европы, через серьезные антибюрократические меры, в странах англо-саксонских, и вплоть до акций типа «захвати Уолл-стрит», событий в Тунисе и Египте. Различаются степень осознания их важности и соответственно характер и уровень реакции на них. И здесь мы, увы, совсем не в числе лидеров.
Но и мы живем не на острове. И тоже должны понять, что самолечение бюрократии в принципе не может привести к тем серьезным ее изменениям, которых ждет и требует общество. И дело совсем не в том, что в аппарате сидят сплошь «плохие парни».
Есть два аспекта перемен – ценностный и персональный или, попросту говоря, кадровый. В госаппарат необходимо привнести внешние по отношению к нему ценности, иной, внеаппаратный взгляд на мир. А сделать это можно, лишь если привлечь к его реформе само гражданское общество – конечного потребителя государственных услуг. И здесь мы переходим к разговору о, возможно, ключевом аспекте реформ – кадровом. А в качестве положительного примера посмотрим сначала на опыт страны, которая, как и мы, хотя и по-другому, но тоже столкнулась с проблемой падения уровня общественного доверия к бюрократии, но отреагировала на это достаточно быстро и весьма, с нашей точки зрения, адекватно и эффективно. Короче, речь об Англии.
Общество, найми себе чиновников
Исторически высокие моральные стандарты английских государственных служащих всегда были одним из предметов национальной гордости. И не без оснований. Но в 90-е годы прошлого века ситуация в определенной мере изменилась. И тоже не без некоторых оснований. Причины, по которым это произошло, – вопрос отдельный. Оставим его за рамками. Нам в данном случае важен сам факт – падение доверия к «государственным людям». И то, как на него отреагировали. А отреагировали решительно, как на реальную и серьезную общественную угрозу. Был срочно создан Комитет по стандартам публичной сферы, в состав которого вошли независимые люди с высокой моральной репутацией. И в первом же своем докладе комитет сформулировал свои цели так: восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности, и восстановление ясности и ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. В качестве фундаментальных отправных моментов были сформулированы семь основополагающих ценностных принципов, следование которым не осталось на уровне красивой риторики, а стало практической основой для механизмов найма, продвижения и контроля государственных служащих. Далее мы их воспроизводим. И советуем обратить внимание, что при кажущейся на первый взгляд их чрезмерной «красивости» и некоторой размытости содержание каждого из них сформулировано достаточно конкретно, налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения, задает правила поведения и позволяет контролировать их по вполне определенным параметрам.
Вот эти «Стандарты поведения чиновников, или Семь принципов публичной сферы»:
бескорыстие. Лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей;
принципиальность. Лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться оказать влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей;
беспристрастность. Лица, занимающие государственные должности, должны при решении служебных вопросов, включая назначения на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов;
подотчетность. Лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью;
открытость. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов;
честность. Лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов;
лидерство. Лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.
В сущности, это – набор обязательств, принимаемых на себя людьми, приходящими на общественную службу в административную сферу или в политику. Думается, и у нас нечто подобное могло бы сыграть конструктивную роль, разумеется, если создать эффективные механизмы контроля за соблюдением принципов. Британцы начали реформы не с оргмер, а с формулирования ключевых ценностей. А меры – лишь следующий шаг.
Теперь о Комиссии по гражданской службе. Это ведомство, недавно отметившее 150-летие своего существования, вплоть до конца 90-х годов было довольно обычным ведомством «по кадрам». Однако теперь ситуация принципиально иная. Комиссия состоит из 11 «комиссионеров», назначаемых на пятилетний срок, на основе частичной занятости (совместительства) и, что представляется кардинально важным, главным образом не из числа государственных служащих, а извне, из числа авторитетных людей, обладающих опытом работы на заметных публичных должностях в общественном и частном секторах. Так, недавний состав комиссии возглавляла крупный адвокат, авторитетный член Английского юридического общества, к тому же одновременно бывшая и главным распорядителем по организации Олимпийской лотереи. В ее состав входят люди с опытом работы в различных культурных, коммерческих, медицинских, образовательных организациях, журналист, вице-президент университета, административный директор Британского музея, сотрудники всевозможных консультативных и инспекционных фирм, бывший член совета британской ветви фирмы «Макдоналдс» и т.п.
Концепция такого подбора – передача функции формирования корпуса чиновников под контроль и в руки не профессиональных аппаратчиков, а тех, кто имеет с ними дело с другой стороны – со стороны общества, являясь потребителем предоставляемых ими услуг.
Комиссия – независимое агентство, которое располагает следующими полномочиями:
– окончательное рассмотрение и утверждение на основе принципов «мерит систем» кандидатур примерно на 600 должностей, входящих в перечень старших гражданских служащих (они подразделяются на четыре градации);
– издание и доведение до общего сведения Кодекса найма служащих, регулирующего соответствующие процедуры на всех уровнях службы;
– контроль за его соблюдением непосредственными нанимателями;
– распространение примеров положительной практики найма;
– рассмотрение в качестве высшей инстанции жалоб на нарушение кодекса.
Комиссия имеет и относительно небольшой штат постоянных сотрудников. На заседаниях, где решается вопрос о назначении на должности старших служащих, председательствует один из членов комиссии; в нем также участвуют постоянный секретарь соответствующего ведомства и сотрудник его кадровой службы. В ходе заседания возможно проведение собеседования с каждым из претендентов. Наем на все прочие должности, за исключением 600 высших, ведут кадровые службы самих учреждений. Но комиссия ведет мониторинг деятельности нанятых кадров. Исключение из открытого конкурса составляют временные назначения на срок до 12 месяцев, а также в некоторых случаях должностные перемещения служащих. Все это достаточно детально прописано в Кодексе найма.
Главный смысл этого опыта – реальное, а в некоторых отношениях и решающее, участие представителей гражданского общества в найме чиновников на государственную службу. Еще раз подчеркнем: общество само нанимает чиновников себе на службу. Аналогично тому, как в демократических странах оно посредством честных конкурентных выборов нанимает президентов и парламентариев. Мне кажется, это почти беспрецедентный прорыв к модели государства будущего, к постбюрократическому обществу.
Английский газон и колючки русского поля
Мы имели ряд возможностей обсудить возможность и перспективы использования этого опыта в отечественных пенатах. Первая реакция чаще всего была недоверчиво скептической. Дескать, у нас так не получится, и тут же всплывали стандартные рассуждения насчет «300-летнего английского газона» и т.п. На это для начала можно заметить, что описанный опыт как раз показывает, что и на 300-летнем английском газоне люди не свободны от искушения при случае злоупотребить предоставленными им властными полномочиями, хотя масштабы и характер злоупотреблений, конечно, несопоставимы с тем, что мы видим в отечественной политико-административной действительности. Принципиальное отличие в другом – в отношении к этому злу, в серьезности стремления искоренить его. И в ходе обсуждений их участники (а среди них были и студенты, и научные работники, и сами чиновники) не просто отходили от первоначального скепсиса, но многие приходили к жизненной важности внедрения у нас чего-то подобного.
В самом деле представляется, что именно эта часть зарубежного опыта для нас жизненно важна. Что может быть лучше для столь необходимых и, надеюсь, неизбежно предстоящих в недалеком будущем серьезных кадровых перемен в наших до мафиозности коррумпированных и неэффективных государственных структурах? К тому же есть и еще одно дополнительное обстоятельство. Пожизненная административная карьера не отвечает объективным потребностям мира ХХI века. Персонал на разных этажах управления и власти должен периодически и регулярно меняться, обновляться. Его жизненно важно регулярно освежать людьми из других секторов рынка труда, обладающих иным опытом.
А сейчас кроме этого необходима и достаточно серьезная разовая очистка государственного аппарата, его деноменклатуризация. Нам нужно избавиться от тех, кто использует служебное положение для распила в свою пользу государственного бюджета, для вымогательства взяток и других приемов преступного обогащения за наш с вами счет, от тех, кто попал на высокие должности не благодаря своим знаниям и достоинствам, а благодаря личным связям и прежним, порой весьма специфическим «заслугам» еще в советских структурах. В странах Восточной Европы после краха советского блока чиновники проходили через процедуру люстрации (что по латыни значит «очищение»). У нас ничего подобного не было проведено. И плоды этого мы продолжаем пожинать. Разумеется, это не должно стать ни «стрельбой по площадям», ни приобретать характер сведения счетов. Процесс и результаты такой «чистки» практически не затронут порядочных и компетентных людей. Но важен сам принцип, причем не только в практическом, но и в моральном отношении. Он послужит очищению общей моральной атмосферы в стране, с которой у нас очень неблагополучно. И только независимый от аппарата государства, внешний по отношению к нему механизм способен решить описанные проблемы.
Разумеется, речь не о слепом копировании даже прекрасного, но чужого опыта. Но использование лежащих в его основе логики и эффективной практики могло бы нам помочь. И тут, как говорится, возможны варианты.
Дарья Гармоненко