Наталья Шагайда
Что это: перепроизводство зерна или отсутствие транспорта? Фото Reuters
Центр, который я возглавляю, называется Центром агропродовольственной политики. Говоря просто, мы изучаем, как влияет политика на аграрную структуру, сельское хозяйство и как было бы полезно скорректировать политику, если возникают определенные риски в этих сферах. Мы всегда выбираем злободневные темы, чтобы работа была полезной, а не просто удовлетворяла научный интерес. Сельское хозяйство нашей страны все еще перестраивается, хотя все необходимые элементы рыночной экономики в ней присутствуют. Вместе с тем есть много незавершенных процессов даже в части организационно-правовых форм сельскохозяйственного производства. Например, есть крестьянские (фермерские) хозяйства, которые являются, по сути, обычными организациями с преимущественно наемным трудом. Или личные подсобные хозяйства, в которых десятки коров, владельцы которых не платят налоги в отличие от фермерских хозяйств, и т.д. Производство активно перераспределяется по территории страны, возникают зоны запустения, районы роста. На каждой территории складывается своя аграрная структура. Для каждой аграрной структуры должна быть своя политика, в том числе политика поддержки сельского хозяйства. Россия стала членом ВТО, ее система поддержки сельского хозяйства требует адаптации к новым условиям. Возникают новые союзы, нужно понимать, какие риски есть для российских сельхозпроизводителей, как их нивелировать. Россия ввела санкции против ряда стран, нужно понять, каким образом эта ситуация может быть выгодной своим сельхозпроизводителям, как изменится продовольственная безопасность, есть ли объективные причины для роста цены.
Земля
Отдельный блок – земельная политика. Уже стало расхожим мнением, что вот наворотили в первые годы реформ, а теперь – не разобраться! На мой взгляд, вся проблема в том, что отсутствовала рутинная работа в этой области, начиная с 1996 года. Петр Столыпин как-то сказал: «Пробыв около 10 лет у дела земельного устройства, я пришел к глубокому убеждению, что в деле этом нужен упорный труд, нужна продолжительная черная работа. Разрешить этого вопроса нельзя, его надо разрешать». Занимаясь проблемами села с 1993 года, я могу под этим подписаться.
В прошлом году по плану научно-исследовательских работ РАНХиГС центром была сделана работа, в которой систематизированы годами нерешаемые проблемы земельного оборота в сельском хозяйстве, определены направления решения. Она крайне полезна для написания концепции земельной политики и формулирования самой политики в области сельскохозяйственных земель.
Поля и застройка
Продолжением темы земельной политики в сельском хозяйстве является, как ни звучит парадоксально, тема использования сельскохозяйственных угодий для целей строительства. До настоящего времени политики, правительство не заявляют открыто, что сельскохозяйственные угодья будут использоваться для целей строительства. Наоборот, активно обсуждается особая ценность сельскохозяйственных угодий, а те, кто не использует такой ресурс, даже должны быть оштрафованы или лишены его. Вместе с тем вводятся нормы, при которых права на землю в федеральной собственности могут быть прекращены, даже если эта земля используется вполне эффективно. Например, Фонд РЖС это может инициировать. При этом ценность угодий не берется в расчет, так же как и убытки сельхозпроизводителя, который лишается возможности производить корма для своего скота например. В настоящее время в Думу внесен пакет поправок, который облегчает вовлечение сельскохозяйственных земель под застройку. Все эти поправки, с одной стороны, родились не случайно: многие тысячи сельскохозяйственных земель скуплены с надеждой, что получится их продать под застройку. Как показывает анализ, цена на участок с правом строительства может превышать в тысячу раз цену на аналогичный участок без такого права. Очевидно, что каждый собственник хочет это право получить. По существующей практике, а также по проектам новых документов такое право – строить на пашне – дается бесплатно административным решением. По продвигаемому сейчас в Думу проекту поправок – на основании схем территориального планирования. Не секрет, что такие схемы – при отсутствии бюджетных средств на работу – готовились часто лицами, которые заинтересованы, чтобы их поля попали в зону, где строительство разрешено. С другой стороны, обеспечение доступа к продовольствию и к жилью является общественным интересом. Учитывая все это, в центре разрабатывается подход, при котором потери для сельского хозяйства должны минимизироваться, а польза для территории – возрастать. При разработке исходим из нескольких посылок. Во-первых, скупщикам дешевой сельскохозяйственной земли никто не обещал, что им будет позволено на ней строить. Во-вторых, должны быть определены критерии ценной и особо ценной земли по качеству, на которой строительство возможно в отдельных случаях или запрещено. В-третьих, в случае необходимости администрация муниципального района может выставить на аукцион право застройки дачного поселка, любого другого объекта, определить его примерное расположение, требование к участку по площади и близости к коммуникациям. В-четвертых, победитель аукциона должен получить что-то взамен: ему должна быть оказана поддержка в согласовании подключения к коммуникациям. В этом случае вовлечение земель под застройку примет управляемый характер и перенаправит потоки денежных средств в районные бюджеты.
Продовольственная
безопасность
Надо сказать, что специально продовольственной безопасностью до последнего времени центр не занимался. Но руководство академии решило организовать ряд исследований по различным злободневным проблемам развития страны. В результате мы с профессором Василием Узуном взялись за тему, острота которой была позже определена международными событиями политической и экономической жизни.
Первое, что мы обнаружили, начиная эту работу, что Минсельхозом РФ уже потрачено изрядно денег на проведение работы по мониторингу продовольственной безопасности. Однако как пользоваться результатами – не ясно. Так, принята система показателей в несколько сотен показателей. Остается загадкой, как можно на такой совокупности показателей сделать какой-то вывод. Поэтому пришлось на ходу обосновывать ограниченный набор показателей, по которому можно было бы сделать вывод о состоянии продовольственной безопасности в стране.
Второе – в России и в международных организациях, в которых Россия один из основных членов, по-разному понимается содержание термина. В России это прежде всего продовольственная независимость. Во вторую очередь – обеспечение экономического доступа к продовольствию. В мире – состояние, при котором достигается физический и экономический доступ к продовольствию.
Третье – отсутствует методика оценки состояния и показателей продовольственной безопасности. Поэтому методику также пришлось разработать по ходу.
В результате оценку продовольственной безопасности проводили по нескольким направлениям: оценка продовольственной независимости (эти показатели предусмотрены Доктриной продовольственной безопасности России), экономический и физический доступ к продовольствию.
Немного о том, как выглядит в докладе само состояние продовольственной безопасности в РФ.
Так, показатели продовольственной независимости по зерну в 2012 году достигли 134,8% (при пороговом значении – 95%), маслу растительному – 132,4% (против 80%), сахару – 87,8% (против 80%). Эти показатели отличаются от тех, которые традиционно рассчитывает Минсельхоз. Он не учитывает, что часть произведенной в стране продукции уходит на экспорт. В результате по тем расчетам показатели будут всегда меньше 100%. Мы же исходили из того, что потребление внутри или вне страны свидетельствует об уровне продовольственной независимости, поэтому экспорт учитывали.
Получилось, что если ориентироваться на рациональные нормы потребления, то Россия не только обеспечивает внутренние потребности в зерне и растительном масле, но может накормить еще 50 млн человек из других стран.
По молоку уровень продовольственной независимости в 2012 году был 80,2%, а по мясу – 75,9%, что заметно ниже пороговых уровней, установленных Доктриной продовольственной безопасности. По некоторым видам молочной продукции (сыр, масло, сухое молоко) он был значительно ниже порогового уровня. Что касается мясной продукции, в частности говядины, фактический уровень независимости ниже более чем в два раза установленного порога. Общий уровень продовольственной независимости в России достаточно устойчив по годам и в последнее десятилетие менялся в диапазоне 87–89%.
Рациональные нормы потребления в среднем по стране достигнуты по 6 из 10 основных групп продуктов (хлеб, картофель, мясо, яйцо, сахар и растительное масло). Меньше рациона мы потребляем фруктов (64,2%), молока и молокопродуктов (75,5%), овощей и рыбы (84–85%).
 |
| Призыв на все времена? Фото Владимира Захарина |
Во все большем числе регионов состояние продовольственной безопасности по потреблению улучшается. Если в 2011 году у нас было 38 регионов, в которых уровень потребления превысил 90% от рекомендованной нормы, то через год их стало уже 49. А в 16 регионах рекомендованная норма потребления была превышена.
Экономическая доступность продовольствия в целом по стране немного улучшилась. Однако сохраняется дифференциация регионов по экономической доступности, что крайне нежелательно. На сумму всех потребительских расходов можно купить от 1,6 сложившихся наборов питания (в Ингушетии) до 4,9 (в Москве). Или от 1,1 набора питания по рациональным нормам (в Ингушетии) до 4,7 (в Москве).
Анализ потребления в зависимости от среднедушевых располагаемых ресурсов показал, что нижние три группы страдают от недоедания, а верхние три – съедают существенно больше продуктов, чем предусмотрено рациональными нормами. Такие же разрывы существуют по калорийности пищи и содержании в ней белков.
Надо понимать, что сохранение регионов с высокой долей расходов на питание, необеспеченностью рационов белком, низкой экономической доступностью продовольствия и высокой плотностью населения формирует очаги социальных конфликтов. Неблагополучные регионы легко увидеть по этим показателям.
Санкции и перспективы
Сегодня, в условиях санкций, мне кажется, результаты и выводы нашего исследования были бы полезны.
В этих условиях есть предпосылки повышения цен на продовольствие.
Первое, замена поставщиков. Например, Россия ввозила примерно 10% необходимой курятины. Из оставшихся 10% американцы поставляли нам половину. В прошлом году цена была 1,3 тыс. долл. за тонну. Для сравнения: второй заметный поставщик, Беларусь, за тонну выставляет 2,1 тыс. долл. Из Бразилии поступает курятина вообще по 2,7 тыс.
Та же опасность и со свининой. Прошлогодняя канадская цена – 3,1 тыс. долл. за тонну. Бразилия продает за 3,4 тыс. долл. Таким образом, замена одних поставщиков другими приведет к росту цены.
Второе, замена импортных продуктов продуктами российского производства. Если американская курятина шла в колбасы, то замена ее на охлажденную курятину российского производства приведет к росту цен. Третье, закрытие рынка приведет к потере ориентиров для внутренних производителей. Так, при закрытии рынка свинины из-за угрозы заболеваний с осени прошлого года потребительские цены на нее уже существенно выросли.
Четвертое, крупные внутренние производители наверняка попросят государственной поддержки для расширения производства и расчета с долгами. Как это скажется на потребительских ценах?
По многим продуктам цены в России выше, чем на внешних рынках. Было бы полезно предпринять меры к тому, чтобы снизить внутренние издержки. Сколько ни говорят, например, что подсоединиться к электричеству можно дешево, но на практике как-то это не получается. Очень дорого оформить землепользование и т.д. То есть есть резервы снижения издержек, не зависящих от сельхозпроизводителя.
Импортозамещение
Параллельно с введением санкций говорят о шансе сельхозпроизводителя и импортозамещении. При импортозамещении шанса для российских сельхозпроизводителей нет, если цены новых поставщиков не будут существенно выше прежних. Шанс отечественному сельскому хозяйству, не завязанному на импортные ресурсы для сельского хозяйства, появится, как я вижу, в одном случае – при снижении курса рубля относительно валюты поставщиков. Тогда цены российских поставщиков будут конкурентными, они смогут больше продавать. В будущем – нарастят производство. Но при этом будет страдать потребитель: он должен будет платить более высокую цену за ресурсы. В сложившейся системе поддержки сельского хозяйства в России потребитель оказывает большую поддержку. Это наблюдалось до введения санкций. Сейчас положение потребителя ухудшится.
Какие продукты можно быстро заместить? Что касается крупного рогатого скота и производства молока, то здесь, конечно, против замещения импорта выступает временной фактор. Однако полезно было бы поддержать фермеров, которые единственные из всех групп сельхозпроизводителей смогли в своих хозяйствах продемонстрировать рост производства молока. Быстро можно получить картофель, овощи, зерно.
Риски, обозначенные
в докладе
По итогам работы над докладом о продовольственной безопасности были сформулированы несколько угроз. Назову лишь некоторые из них.
– Вымываются малые формы хозяйствования и продолжается чрезмерная концентрация сельхозпроизводства в рамках отдельных холдингов. Такая тенденция повышает риски нарушения продовольственного снабжения регионов в случае банкротства.
– Наблюдается подконтрольность значительной части крупнейших производителей сельхозпродукции и продовольствия иностранным юридическим лицам. Хотя нужно заметить, что с марта, когда готовился доклад, до сегодняшнего дня уменьшилось число организаций сельского хозяйства, зарегистрированных за рубежом.
– Тревожит масштаб «ничейности» государственных сельскохозяйственных земель (92,5% из них не разграничены между РФ, субъектами РФ, районами и сельскими муниципалитетами). Разграничение повысит возможности и интерес к рационализации использования таких земель для пополнения бюджета и развития территорий.
– Незавершенность земельной реформы создает условия для массового теневого оборота земли. Целесообразно разработать механизмы оборота прав и легальную передачу земли тем, кто уже ее использует, а также механизм компенсации тем, кто не смог реализовать свои права на землю.
– Не действуют имеющиеся в законодательстве ограничения по концентрации сельскохозяйственных земель в руках одного лица, сбор данных по концентрации земли не налажен.
– Отсутствует информация о концентрации земли в компаниях, подконтрольных зарегистрированным за рубежом. Преимущества крупного или иностранного землевладения в мировой практике оцениваются неоднозначно. Даже в таких странах, как США и Канада, иностранная собственность запрещается, ограничивается или контролируется. Международные организации поддерживают другие способы инвестирования иностранного капитала в сельское хозяйство. В этой связи и в России целесообразно выявить масштабы явления, сформировать осознанную политику в отношении крупных землевладений, в том числе в руках иностранных лиц.
Эта работа зависит от того, что мы знаем о сельском хозяйстве.
А знаем мы о нем все меньше и меньше. Все большая часть информации, особенно об издержках прибыли, доступе к государственной поддержке и т.д. переходит под гриф «ДСП». Минсельхоз перестал публиковать данные группировок, к базам исходной информации по сельхозорганизациям – не подобраться. В Единой межведомственной информационно-статистической системе по разделу Минсельхоза размещены примерно 40 форм, из которых заполнены частично всего 10. И те с мало интересной информацией вроде «Площади земель с неработающими мелиоративными системами». А вот сведения о том, кто получает субсидии, какая отдача, нарастание долгов – все это остается под покровом служебного пользования.
Малый бизнес
Из всей сельхозпродукции сельскохозяйственные организации производят 47,8%, хозяйство населения – 41%, а крестьянско-фермерские хозяйства – 10%. Подавляющая часть сельскохозяйственных организаций относится к субъектам малого предпринимательства. Они, фермеры, хозяйства населения нуждаются в государственной поддержке в большем масштабе, чем сейчас.
Например, во многих селах России нет других мест занятости, кроме своего хозяйства. Там работают люди трудоспособного возраста. Они не делают отчислений в Пенсионный фонд, их пенсия будет минимальной. Эти люди, с минимальным набором технических средств, – тоже сельхозпроизводители. Они во многих случаях хотели бы быть фермерами. Однако им не по плечу официально выделить участок, их пугают взаимоотношения с Налоговой и прочими обязательными для фермера организациями. С другой стороны, по законодательству они не платят налогов за реализацию излишков выращенной для семейных нужд продукции. Было бы полезно упростить выделение участка, взаимоотношения с государством для того, чтобы вовлечь их в зарегистрированное предпринимательство. Было бы полезно, наконец, решить вопрос с патентами. Для сельских предпринимателей – продавать патент на почте. Установить цену патента с объема реализации. Каждому разрешить набирать столько патентов, сколько он продает продукции. Установить верхнюю планку реализации, когда может применяться патентная система. Вряд ли нужно в этих случаях гнаться за большей суммой собираемых с них платежей. Такие фермеры потихоньку бы крепли, становились настоящими фермерами.
Аграрная структура – она везде разная. И аграрная политика должна быть адаптирована именно к разной структуре.
