Михаил Дьяконов Окончание холодной войны, распад Организации Варшавского договора (ОВД) и дезинтеграция СССР создали непростую для военных и политиков Запада ситуацию.
ВОЕННЫЕ ИДУТ В ПОЛИТИКУ
Не стало реального противника, существование которого оправдывало наличие гигантских военных расходов и многочисленных вооруженных сил, потребности в постоянном их перевооружении за счет развития военного производства и базы военно-прикладных научных исследований. С другой стороны, появилась реальная возможность взять под свой контроль процессы реформирования государственных и военных структур стран Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ. В сложившейся обстановке на повестку дня остро встал вопрос о формулировании таких задач вооруженных сил, которые помогли бы аргументированно обосновать необходимость сохранения бюджетных ассигнований на их развитие и, как следствие, исключить возможный ущерб интересам военно-промышленного комплекса.
Первые изменения в этой области произошли в США, которые в законодательном порядке включили в перечень задач своих вооруженных сил их участие в борьбе с распространением наркотиков в глобальном масштабе.
В 1996 году министр обороны США Фрэнк Карлуччи ввел в обиход термин "превентивная оборона", который предусматривал использование возможностей вооруженных сил для решения задач повышения национальной безопасности путем их более широкого участия в международных делах. В частности, имелось в виду их активное привлечение к мероприятиям в рамках реализации существующих договоров по контролю над вооружениями и распространением ОМП, а также установление двусторонних отношений с военными ведомствами других государств по всему миру для "продвижения идей демократии и укрепления доверия между народами". Чуть позже эти идеи материализовались в новой задаче вооруженных сил США, предусматривавшей, ни много ни мало, их участие в "формировании благоприятных для интересов США условий международной обстановки".
В "Белой книге по безопасности Германии, состоянию и перспективам развития бундесвера" в 1994 г. международное военное и военно-техническое сотрудничество с другими государствами было определено в качестве одной из главных задач национальных вооруженных сил. В том же году в "Белой книге по вопросам обороны" Франции сформулированы задачи вооруженных сил в международной сфере. В развитие указанной тенденции Великобритания в 1998 г. впервые дала комплексное определение деятельности вооруженных сил по обеспечению интересов государства на международной арене и ввела в оборот термин "оборонная дипломатия" (DEFENCE DIPLOMACY), которая была включена в основные задачи МО Великобритании, включив ее в соответствующие документы.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что существовавшая до последнего времени система двух- и многосторонних отношений в военной области перестала удовлетворять руководство ведущих стран Запада. В условиях глобализации экономики и политики на повестку дня встал вопрос о комплексном использовании возможностей вооруженных сил и военно-политических организаций в интересах закрепления существующего в мире status quo, а также пересмотре некоторых традиционных форм международного военного сотрудничества. Таким образом, появление новых задач вооруженных сил по существу означало повышение их роли как гибкого инструмента внешней политики, которому отводится решающее значение в формировании современной системы безопасности, в первую очередь в Европе.
РАЗОРУЖЕНИЕ СОЗНАНИЯ
Эффективность оборонной дипломатии западные специалисты рассматривают с точки зрения реализации четырех ее основных составляющих:
- осуществление прямых контактов между военными разных стран (в целях установления взаимопонимания и доверия на общечеловеческом уровне);
- продвижение демократических преобразований (отношения между гражданским и военным секторами общества; гражданский контроль над вооруженными силами);
- повышение оперативной совместимости (доктрин, оружия и военной техники, взглядов на применение ВС);
- достижение целей реальной безопасности (нераспространение ОМП и контроль над вооружениями).
Контакты между военными являются наиболее широко распространенной формой оборонной дипломатии, которая к тому же поглощает значительную часть выделенных на эти цели ресурсов. К указанной деятельности относят визиты военных руководителей, разнообразные обмены делегациями офицеров, миссиями связи, слушателями военных академий, конференции, штабные переговоры и т.п. Целью таких контактов официально провозглашается укрепление взаимопонимания и доверия между бывшими противниками на основе "взаимовлияния умов", которое по меткому выражению англичан является ни чем иным, как "разоружением сознания".
Необходимость и плодотворность таких контактов с военнослужащими стран, объявленных кандидатами на вступление в НАТО, сомнению на Западе не подвергается. Вместе с тем, некоторые скептически настроенные западные специалисты считают, что контакты по военной линии лишь частично решают проблему укрепления безопасности и оказывают незначительное влияние на изменение взглядов в этой области у определяющего числа военнослужащих государств, не имеющих перспективы членства в НАТО. В этой связи, с учетом высокой стоимости таких контактов признается целесообразным сохранять существующие номенклатуру и интенсивность военных обменов на избирательной основе лишь на период действия в НАТО политики "открытых дверей".
Продвижение демократических преобразований определено в большинстве стран НАТО в качестве важнейшей задачи вооруженных сил. Эта форма деятельности тесно связана с контактами по военной линии, так как обычно осуществляется военными и гражданскими советниками из стран НАТО в рамках краткосрочных мероприятий (конференций, брифингов и т.п.) и реже путем их командирования в страну предназначения на длительный срок.
В целом работа по продвижению демократических преобразований в странах ЦВЕ признается западными специалистами как достаточно плодотворная. Однако, по мере того, как закладывались основы новых вооруженных сил и национального законодательства, эффективность этих программ начала снижаться. Причины этого явления увязываются с перспективами вступления в НАТО отдельно взятых государств. Так наиболее полно преобразования осуществляются новыми членами альянса (Польшей, Чехией и Венгрией). В то же время страны с неопределенными перспективами на вступление находят для себя все более трудным выделять время и ресурсы на военную реформу в ущерб экономическим и социальным программам.
Повышение оперативной совместимости между ОВС НАТО и вооруженными силами стран-партнеров является, по западным оценкам, наиболее стратегически важной, более четко сформулированной и результативной задачей оборонной дипломатии. Основные виды деятельности в этой области включают совместные учения, создание многонациональных воинских формирований различного уровня и оказание содействия в модернизации вооружений и военной техники (ВВТ), что по существу означает перевод на стандарты НАТО всех государств, ориентируемых на возможное вступление в альянс.
На решение этой важнейшей для НАТО задачи направлены возможности Совета евроатлантического партнерства (СЕАП), пришедшего в мае 1997 г. на смену Совету Североатлантического сотрудничества и включающего в свой состав 44 государства, а также программы "Партнерство ради мира" (ПРМ). Применительно к целям оборонной дипломатии важно отметить принятые руководством альянса меры по расширению оперативных возможностей ПРМ. По словам заместителя Генерального секретаря НАТО С. Баланцино, военное сотрудничество и прежде всего учения, будут носить более сложный и фундаментальный характер, а процесс планирования и анализа ПРМ будет больше напоминать процесс планирования НАТО. Нельзя не отметить, что итоги и наработки взаимодействия НАТО и государств-партнеров в рамках ПРМ в полной мере были использованы в ходе агрессии альянса против Югославии в 1999 г. и последующей многонациональной операции в Косово.
Деятельность НАТО и ведущих стран-участниц этой организации по созданию многонациональных воинских формирований приобрела в последние годы активный и целенаправленный характер. В основе такого внимания к этой деятельности лежат очевидные преимущества более тесного вовлечения стран-партнеров в сферу военных интересов альянса и решения целого ряда других практических задач оборонной дипломатии Запада. Характерной особенностью создаваемых формирований является их формальная самостоятельность от НАТО в сочетании с привязкой к военным структурам альянса через единые стандарты ВВТ, процедуры связи, направления боевой подготовки, формы и способы применения и т.п.
ПОКРЕПЧЕ ПРИВЯЗАТЬ
В 1997 г. страны Севера Европы приняли программу совместного участия ВС стран региона в миротворческих операциях (НОРДКАПС), в рамках которой последовательно и настойчиво отрабатываются вопросы развертывания многонациональной бригады в составе воинских подразделений от ВС Дании, Норвегии, Финляндии и Швеции.
В центре Европы продолжается реализация австрийской инициативы о сотрудничестве в военно-политической области Центрально-Европейских государств (СЕНКООП), которая предусматривает создание многонациональной миротворческой бригады в составе подразделений от ВС Австрии, Венгрии, Словакии, Словении, Румынии и Швейцарии.
На юге Европы полным ходом идет формирование двух многонациональных бригад. Одна из них, получившая название Балканской, включает в свой состав до 5 тыс. человек из ВС Албании, Болгарии, Греции, Италии, Македонии, Румынии и Турции. Другая - создается в результате подписания соглашения между Италией, Венгрией и Словенией о военном сотрудничестве.
Наиболее ярким примером реализации принципа многонациональности в миротворческих операциях стала деятельность международного контингента сил, действующих под руководством НАТО на территории Косово (СРЮ). В их состав входят подразделения вооруженных сил более 30 стран Европы.
Нетрудно заметить определенную закономерность: в составе многонациональных формирований наряду с традиционно нейтральными государствами и странами, стремящимися в НАТО, обязательно присутствуют члены альянса, а сами воинские подразделения и части создаются при региональных военно-политических структурах в интересах решения задач миротворчества. Естественно, что в сочетании с программой ПРМ и деятельностью СЕАП такая активность в укреплении безопасности ведет к дальнейшей консолидации стран европейского субконтинента вокруг НАТО без формальной привязки к Североатлантическому союзу.
Оказание содействия странам Центральной и Восточной Европы в модернизации ВВТ является одной из важнейших составляющих комплекса мер по повышению оперативной совместимости их войск с ОВС НАТО. Оно выходит за рамки чисто военного сотрудничества, имеет четко выраженную экономическую, политическую и финансовую направленность и ориентировано как на более полную привязку стран ЦВЕ к ведущим государствам Запада, так и на поддержку предприятий национального военно-промышленного комплекса стран НАТО. Интересно отметить, что если в сфере оперативной и боевой подготовки или создания многонациональных формирований страны НАТО выступают в основном с единых позиций и под единым руководством коалиционных органов альянса, то в вопросах модернизации ВВТ и поставок оружия они выступают с позиций собственных интересов, зачастую вступая в конфликт друг с другом.
Достижение целей реальной безопасности за счет нераспространения ОМП и контроля над вооружениями является одной из важнейших задач оборонной дипломатии, острие которой направлено против России как правопреемницы СССР. Традиционно сложилось такое положение, что этой деятельностью занимались в основном США при обеспечивающей роли их союзников по НАТО. Сейчас ситуация практически не изменилась, хотя участие западноевропейских стран в реализации некоторых проектов расширилось (создание предприятий по уничтожению и переработке химического оружия, поставки контейнеров для транспортировки радиоактивных отходов, поиск путей утилизации атомных подводных лодок и т.п.).
НАТОЦЕНТРИЗМ
Анализируя результаты деятельности оборонной дипломатии, западные специалисты приходят к выводу о серьезных трудностях и ограничениях, возникших на пути реализации ее задач в последнее время. По мере развития обстановки на европейском континенте восторженные эмоции в связи с расширением демократии начали уступать место некоторому скептицизму и трезвому расчету в отношении масштабов и временных параметров политических, экономических, военных и других преобразований, а также расходов на них и готовности Запада пойти на эти расходы. Страны ЦВЕ и Балтии в основном завершили базовую реструктуризацию военных ведомств в соответствии с рекомендациями Запада и под его руководством. Теперь от них требуется переход к стандартам НАТО путем закупок ВВТ и его модернизации. Однако на эти цели нужны крупные ассигнования, которых ни страны Североатлантического союза, ни эти государства выделить не могут, так как военная реформа отошла на второй план на фоне назревших проблем экономического характера. Более того, страны НАТО сами проводят реструктуризацию своих вооруженных сил, а США настойчиво добиваются от них увеличения расходов на оборону. В дополнение к этому решение ЕС о реализации концепции европейской идентичности в области обороны и безопасности и формирования собственных военных структур также может ограничить объемы средств, выделяемые на нужды оборонной дипломатии.
В этих условиях, считают на Западе, легко впасть в две крайности, которых в реализации задач оборонной дипломатии следует всячески избегать. С одной стороны, она не должна превратиться из инструмента укрепления мер доверия в источник напряженности внутри НАТО, между НАТО и странами ЦВЕ, а также между НАТО и Россией. С другой - нельзя, успокоившись на достигнутом, допускать снижения ее практической отдачи в повседневной деятельности альянса и сведения ее к преимущественно пропагандистской работе среди стран ЦВЕ, чтобы не разочаровать их и не подтолкнуть к поиску гарантий собственной безопасности в другом месте. Для решения назревших проблем требуется переосмыслить некоторые основополагающие установки оборонной дипломатии. В частности, предлагается "избегать увязки сотрудничества в рамках оборонной дипломатии с какими-либо гарантиями со стороны НАТО по приему новых членов".
По сути дела, речь идет о том, что заинтересованность в членстве в Североатлантическом союзе используется в качестве мощного стимула внутренних преобразований в этих странах и в целях их надежного закрепления в создаваемой натоцентричной системе безопасности. В совокупности с мерами по достижению оперативной совместимости войск и их постепенному переводу на стандарты НАТО в рамках ПРМ, деятельностью
СЕАП, а также созданием под контролем альянса субрегиональных военно-политических организаций и многонациональных воинских формирований это означает такое вовлечение стран ЦВЕ в сферу военно-политической деятельности альянса, которое равносильно их неофициальному членству в Североатлантическом союзе. В этих условиях прием в НАТО новых членов с их официальным оформлением во многом теряет смысл, так как, по сути, страны ЦВЕ будут интегрированы в альянс в такой степени, которая равнозначна дальнейшему продвижению блока на Восток.
Кроме того, на Западе существуют опасения в том, что разрастание организации будет чревато потерей оперативности в принятии решений и снижением управляемости всей структуры. При этом следует отметить, что определенные рекомендации на случай неизбежности приема в альянс новых членов уже прорабатываются. В частности, предлагается пересмотреть принцип консенсуса, лежащий в основе деятельности НАТО, и перейти к принятию решений большинством голосов. При этом количество голосов у каждой страны должно быть пропорционально финансовому и военному вкладу в организацию. Однако это потребует переработки и принятия заново всех основополагающих документов, что само по себе является весьма непростой задачей, и формирования в результате уже другой по сути организации в отличие от существующего ныне Североатлантического союза.
В целом приобретенный к настоящему времени в НАТО и ведущих странах Запада опыт реализации основных задач оборонной дипломатии применительно к странам Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ дает им основания распространить уже апробированные формы сотрудничества в военной сфере на другие регионы мира. Практические шаги в этой области уже делаются в Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке и в Азиатско-тихоокеанском регионе, что, впрочем, полностью соответствует установкам новой стратегической концепции НАТО.
