Олег Еленский
Белорусская милиция помогает гражданам страны найти правильный путь. Фото Reuters
ЛОНДОН, ПАРИЖ, ДАЛЕЕ – ВЕЗДЕ
К участию в подготовке проекта нового закона «О военном положении» привлекался Научно-исследовательский институт Вооруженных сил Республики Беларусь. Этот НИИ издает журнал «Наука и военная безопасность». В одном из его последних номеров была помещена статья начальника института доктора военных наук, доцента, полковника Николая Бузина под заголовком «Особые режимы функционирования государства: история и современность».
Судя уже по «заходу в тему», в Республике Беларусь (РБ), несмотря на относительно спокойную риторику лидера страны (мол, нам никакие «жасминовые», «финиковые», «песочные» и прочие революции не грозят), не исключают повторения с той или иной разницей известных сценариев. «Ни одно государство мира, к какой бы социально-политической системе оно ни принадлежало и на каком бы уровне развития ни находилось, не застраховано от возникновения внешних и внутренних экстремальных ситуаций», – пишет Бузин.
И далее анализирует истории становления ряда держав и приход их к кризисным обстановкам, для нейтрализации которых власти вводили особый режим функционирования общественных институтов страны (наиболее распространенными из которых являются режимы военного и чрезвычайного положения, значительно ограничивающие личные права и свободы граждан). Они, как ретроспективно напоминает военный ученый, использовались уже во времена Древнего мира, скажем, в Римской империи в периоды, когда те или иные события угрожали существованию государства, и консулы по предложению сената назначали диктатора для ведения войн или подавления восстаний.
Отмечается, что особые государственно-правовые режимы нередко проявляли себя как специфическая форма диктата, предназначенная для борьбы с политическими противниками. На закате Римской республики в критических ситуациях сенат издавал закон, который уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы обеспечить контроль над ситуацией и сохранить существовавший политический строй. В качестве примера может рассматриваться римский закон 82 г. до н.э., согласно которому одобрялись все действия диктатора Суллы «по написанию законов и укреплению республики»; при этом ему предоставлялись неограниченные полномочия, включая право казнить и миловать по отношению к римским гражданам.
Дальнейшее развитие институт особых правовых режимов получил в средневековой Европе. Первое официальное судебное решение, посвященное режиму чрезвычайного положения, вынесли в Великобритании в 1637 году. Оно, во-первых, объявило королевской прерогативой право исполнительной власти на принятие чрезвычайных мер и, во-вторых, закрепило в общем праве восходящую к Цицерону и Макиавелли доктрину «государственной необходимости», согласно которой «самоограничение власти правом не может доходить до того, чтобы государство принесло в жертву этому принципу собственное свое существование».
Впервые положения об особых режимах функционирования государства были законодательно закреплены в республиканской Франции в 1789 году. С объявлением осадного положения принадлежавшие гражданской власти полномочия по поддержанию порядка и обеспечению безопасности переходили в полном объеме к военной администрации.
Начальник белорусского военного НИИ подчеркивает, что французское законодательство об осадном положении было с той или иной разницей заимствовано большинством ведущих европейских государств, включая и Россию (в 1880 году). В то же время, замечает доктор наук Бузин, в Англии и США не было законов, определявших введение военного положения. Но на практике оно вводилось. Так, при защите Нового Орлеана от англичан американский генерал Эндрю Джонсон в 1815 году ввел военное положение.
К началу ХХ века законодательства практически всех европейских государств предусматривали случаи установления чрезвычайных мер охраны порядка. Они во многом различались, отмечает автор цитируемой статьи, но примечательно, что прерогатива в «наведении должного порядка» всегда отдавалась военным.
«ЧРЕЗВЫЧАЙКА» В УСЛОВИЯХ
РОССИИ
18 июня 1892 года в Российской империи были приняты «Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении». В соответствии с ними могли быть объявлены состоящими на военном положении губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные места, «входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных или специально военных»; при этом военное положение вводилось или одновременно с объявлением мобилизации, или впоследствии.
В первом случае военное положение могло было быть объявляемо только по повелению императора, во втором – принятие этой меры предоставлялось также власти главнокомандующего или командующих армиями в пределах подведомственных им районов.
В случаях забастовок, особенно при прекращении железнодорожного, почтового и телеграфного сообщения, военное положение могло быть объявлено и нижестоящими военными начальниками (но не ниже командиров бригад), причем этим начальникам в таких случаях присваивались полномочия генерал-губернаторов.
После революции 1905–1907 годов военное положение стало использоваться в целях прекращения массовых, в том числе вооруженных беспорядков. Это дало повод квалифицировать в научной литературе того времени факты введения военного или осадного положения в мирное время не в военных целях, а для подавления внутренних беспорядков как «фиктивное военное положение». Фиктивное военное положение поддерживалось в Кременчуге, Елисаветграде (ныне Кировоград, Украина) и некоторых других городах более года.
В подобном виде взгляды на военное положение просуществовали до 1917 года. Революционные события потребовали введения военного положения не только в целях оборонного характера, но и охраны общественного порядка, обеспечения государственной безопасности, пресечения подрывной и диверсионной деятельности, обезвреживания тыла от преступных элементов. В этой связи примечательным представляется определение военного положения, данное в первом издании Большой советской энциклопедии. В соответствии с ним военное положение трактуется как «осуществление диктатуры пролетариата господствующего класса без соблюдения всяких формальностей и ограничений».
Наиболее полно были определены вопросы военного положения Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года.
В послевоенный период законодательство СССР о чрезвычайном и военном положении не получило существенного развития. Под военным положением тогда понималось особое положение в стране или в отдельных ее местностях, вводимое обычно по решению Президиума Верховного Совета СССР при исключительных обстоятельствах (война, стихийное бедствие и т.п.). Конституция СССР 1977 года не внесла существенных изменений в действовавшее законодательство о военном положении, предусмотрев, как и прежде, что Президиум Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты государства военное положение в отдельных местностях или по всей стране. Порядок введения и поддержания режима военного положения должны были определяться законом, который, однако, так и не был принят.
В контексте этих размышлений автор статьи, к сожалению, «деликатно» умалчивает об имевших место в разные годы, преимущественно в горбачевскую перестройку, небезызвестных кровавых стычках в различных регионах бывшего СССР (Юг России, Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан, Прибалтика), когда власти прибегали к применению войск, пусть и не в масштабах всей страны. Не говоря уж о печально знаменитом ГКЧП августа 1991 года и «ельцинском перевороте» октября 1993-го. А было бы интересно проследить, как совершенствовалось российское законодательство в связи с этим.
НА ФОНЕ ВОЙН, КРОВАВЫХ СТЫЧЕК
И РЕВОЛЮЦИЙ
 |
| Минский ОМОН стеной стоит на страже правопорядка. Фото Reuters |
Названий же и впрямь хватает: это «собственно чрезвычайное положение» (Алжир, Великобритания, Индия, Канада, США, ЮАР и др.), «военное положение» (Болгария, опять же Великобритания и Индия, Нидерланды, Польша и проч.), «осадное положение» (Аргентина, Бразилия, Венгрия, Венесуэла и еще ряд стран); «состояние войны» (Бельгия, Италия, Кабо-Верде и проч.); «состояние общественной опасности» (Италия); «состояние напряженности» (ФРГ); «состояние угрозы» (Испания) и т.п.
Как правило, при введении чрезвычайного положения усиливается власть полицейских органов, при военном положении – власть военной администрации. В то же время, подчеркивает белорусский ученый, при введении чрезвычайного положения нередко используются подразделения и части регулярной армии, органы военного управления, которые придают этому режиму максимально жесткий характер.
После окончания Второй мировой войны особые правовые режимы многократно вводились в целом ряде иностранных государств. Несмотря на то что особые правовые режимы являются мерой исключительной и ограниченной во времени, на практике их действие зачастую растягивается на целые годы и даже десятилетия. Так, в течение десятилетий остается в силе чрезвычайное положение в Израиле. Только в 2011 году отменено чрезвычайное положение в воюющей ныне Сирии, введенное в 1963 году. Военное и чрезвычайное положения, объявленные в Иордании (1967) и Зимбабве (1965), были отменены соответственно в 1990 и 1991 годах.
Характерно, что превращение института военного и чрезвычайного положения в постоянно действующий фактор государственной политики в равной степени относится как к авторитарным, так и к либеральным режимам. В Чили чрезвычайное положение сохранялось 15 лет (с сентября 1973 по август 1988 года), в Парагвае – 33 года (с мая 1954 по апрель 1987 года). Военное положение, введенное в 1949 году на Тайване, было в основном отменено лишь в июле 1987-го и действовало 38 лет. В Колумбии чрезвычайное положение действовало 22 года – с 1958 по 1980 год, в Египте – с 1967 по 1980 и с 1981 по 2011 год. Всего на 1 января 1985 года чрезвычайное положение (в той или иной его форме) действовало более чем в 35 странах мира, а в 1989–1992 годах вводилось примерно в 30 государствах.
В ХХI столетии особые правовые режимы не утратили актуальности. Они вводились в сентябре 2001 года – в США, в ноябре 2007-го – в Пакистане, в марте 2008-го – в Армении, в августе 2008-го – в Грузии, в январе 2009-го – в Словакии, в апреле 2010-го – в Киргизии.
Любопытный пример использования некоторых элементов чрезвычайного положения в мирное время продемонстрировали в 2012 году США. На сайте правительства США WhiteHouse.gov 16 марта 2012 года был опубликован исполнительный указ под названием «Подготовка ресурсов к национальной обороне». По мнению экспертов, это план военного положения для мирного времени, который дает президенту власть изымать практически все, что будет сочтено необходимым для национальной безопасности. Согласно этому указу, главам министерств сельского хозяйства, энергетики, здравоохранения и социальных служб, транспорта, обороны и торговли делегировано право изымать и распределять продовольствие, скот, удобрения, сельскохозяйственную технику, все виды энергии, водные ресурсы, все формы гражданского транспорта, а также любые другие материалы везде, где их изъятие представляется возможным.
Анализ характера, особенностей, динамики возникновения вооруженных конфликтов последних десятилетий свидетельствует о том, что способы развязывания агрессии в современных условиях претерпели значительные изменения. Агрессивные цели обычно достигаются путем создания кризисной ситуации внутри государства при помощи внутренних деструктивных сил («движений сопротивления») в сочетании с массированной поддержкой извне. События в Египте, Сирии, Ливии убедительно демонстрируют, что основным объектом управления в рамках развязывания военного конфликта является «мятеж». Сегодня военные теоретики и практики выделяют в качестве современной тенденции вооруженного противоборства «стремление сорвать подготовку государства противника к организованному вступлению в войну осуществлением комплекса мероприятий по дестабилизации социально-политической обстановки, экономическому и политическому давлению. «Взорвать» обстановку в стране изнутри и добиться смены политического руководства без применения военной силы».
Эта тенденция является следствием анализа существующей модели «управляемого кризиса», успешно применяемой США и их союзниками в различных уголках мира. Особенности этого процесса в рамках конкретно складывающейся обстановки могут характеризоваться началом осуществления внешней поддержки «движения сопротивления» вплоть до вооруженного вмешательства извне. Очевидно, что военные угрозы государству все больше смещаются в область обеспечения внутренней стабильности и военное положение перестает являться действенным инструментом для их нейтрализации.
В настоящее время основаниями для введения режима военного положения в различных странах являются агрессия (Россия, Украина), объявление состояния войны (Азербайджан, Туркменистан), вооруженное нападение (Армения), возникновение внешних угроз государству (Польша), неизбежная опасность вооруженного восстания или войны (Франция).
ОСОБЫЙ ПОДХОД БЕЛАРУСИ
Что касается Беларуси, то, как отмечает директор НИИ Вооруженных сил Республики Беларусь, военное положение вводится для устранения военной угрозы или отражения нападения. Из этого, на его взгляд, очевидно, что в случае развития кризисной ситуации внутри страны введение режима военного положения неприемлемо, так как основания для его реализации предусмотрены Конституцией РБ и имеют внешний характер. Следовательно, для локализации внутренних угроз целесообразно руководствоваться нацзаконом «О чрезвычайном положении». В этом случае особая роль отводится военным мерам по обеспечению режима чрезвычайного положения, которые реализуются силами МВД и его Внутренними войсками, а также КГБ в присущих им формах оперативно-служебной деятельности.
Упомянутым законом в исключительных случаях предусмотрено привлечение Вооруженных сил страны, других войск и воинских формирований для обеспечения режима чрезвычайного положения. При этом армейцы и прочие воинские формирования могут быть привлечены для выполнения весьма ограниченных задач: охрана важных объектов, контроль въезда-выезда на «особую» территорию и участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей.
Однако, оговаривается руководитель военного НИИ республики, события арабской весны указывают (см. таблицу), что применение сил и средств МВД и КГБ при реализации мер режима чрезвычайного положения может не позволить локализовать внутренние угрозы военной безопасности. Боевые столкновения в Ливии и Сирии подпадали под категорию «внутренней кризисной ситуации», а в государствах велись широкомасштабные боевые действия. Таким образом, уже на этапе конфронтации для усиления принятых мер может потребоваться более широкое применение вооруженных сил.
Следовательно, сегодня можно говорить о необходимости адаптации существующего законодательства в области «военного» и «чрезвычайного» положений к современным реалиям. Тем более для этого имеется юридическое основание. Еще в 1982 году международное сообщество признало, что «введение в действие чрезвычайных законов в мирное время совместимо с демократическими принципами при выполнении следующих условий:
– если такое законодательство принято до возникновения кризиса;
– если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;
– если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера».
В контексте данных размышлений руководитель БелвоенНИИ обращается к опыту Российской Федерации, где в законодательном порядке (ст. 17 Закона РФ «О чрезвычайном положении») армейские и другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для разъединения противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; для участия в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований.
Полковник Бузин убежден в том, что этот опыт отчасти можно использовать и в усовершенствовании соответствующего белорусского законодательства, в котором, на его взгляд, должно быть отражено расширение полномочий Вооруженных сил и других войск в рамках введения особого положения. Это, по его мнению, позволит адекватно реагировать на современные угрозы военной безопасности государства, наиболее эффективно нейтрализовывать возникающие угрозы.
Проект белорусского закона «О военном положении», как уже отмечалось выше, на подходе к рассмотрению в парламенте, и он радикально отличается от принятого 10 лет назад. Во всяком случае, похоже, полномочия армии в нем значительно расширяются. Последствия подписания документа Александром Лукашенко предугадывать не приходится: оппозиция и Запад обвинят его в дальнейшем усилении «личной диктатуры, опирающейся на армейские штыки». Однако с точки зрения объективности на фоне происходящих в мире событий скорейшее принятие такого закона представляется достаточно своевременным.
Минск–Москва
| Применение вооруженных сил в рамках событий арабской весны | |||
| Вид беспорядков | Страна | Введение режима чрезвычайного положения | Участие вооруженных сил |
| Беспорядки, приведшие к смене власти | Йемен | 28.02.11 | ВС не участвовали. Использовались силы полиции |
| Тунис | 04.01.11 | ВС контролировали стратегические объекты, в вооруженных столкновениях не участвовали. Борьба с мародерами | |
| Беспорядки, приведшие к смене власти (продолжаются) | Египет | 13.02.11 | ВС контролируют государственные объекты, в вооруженных столкновениях не участвуют. Борьба с мародерами. Переход ВС на сторону оппозиции |
| Ливия | Не вводилось | Гражданская война. Раскол армии и государства. Широкомасштабные боевые действия против сил оппозиции. Авиационные бомбардировки НАТО | |
| Беспорядки, не приведшие к смене власти | Иордания | Не вводилось | ВС не участвовали. Использовались силы полиции |
| Бахрейн | 15.03.11 | Свои ВС не участвовали. Использование ВС ОАЭ и Саудовской Аравии | |
| Сирия | Не вводилось | ВС остались преданы власти. Боевые действия с оппозиционными силами продолжаются | |
Дарья Гармоненко