Лариса Шашок
Американские солдаты охраняют авиабазу Аль-Каяра в Ираке, используемую для снабжения незаконных вооруженных формирований в Сирии. Фото Reuters
Терроризм во всех его обличьях становится одним из наиболее опасных социально-политических явлений. С течением времени он приобрел новые характерные признаки, такие как трансграничность и социальная устойчивость. Они несут угрозу как отдельным субъектам военно-политических отношений, так и всему мировому сообществу. Террористическая угроза затронула практически все регионы мира, что говорит об исключении только регионального признака. Все это препятствует нормальному развитию общественных и межгосударственных отношений.
ЗАКОНЫ И ПОНЯТИЯ
Однако, несмотря на реальность угрозы, большинство стран мира оказались институционально не готовы к резко возросшему уровню террористического насилия на своей территории – и прежде всего законодательно. Приступив к разработке национальной нормативно-правовой базы, государства столкнулись с трудностью закрепления в ней понятия «терроризм» и определения диспозитивных статей о соответствующих составах преступлений.
Проблема заключается в концептуальном подходе к вопросу необходимости и целесообразности закрепления исчерпывающего понятия «терроризм». В итоге большинство специалистов правовых систем зарубежных стран пришло к выводу, что формулирование и закрепление на законодательном уровне такого понятия окажется неэффективным, поскольку существующий набор уголовно-правовых мер и методов противодействия террористической угрозе не позволяют предотвратить и подавить все действия, способные привести к теракту.
Франции в 1986 году предприняла попытку дать определение терроризму, но неудачную. Развитие информационных технологий и технического оснащения радикалов, использование ими новых форм террористических атак требовало от политического руководства республики постоянно совершенствовать законодательную базу. Было решено применять к уже существующим видам преступлений более строгие меры наказания, если эти действия были совершены в террористических целях.
Другого подхода к пониманию терроризма придерживаются страны, относящиеся к англо-саксонской системе общего права – Великобритания, США, Канада и др. Военно-политическое руководство этих стран полагает, что терроризм представляет собой сложное явление, поэтому уголовно-правовые борьба с ним должна носить комплексный характер.
Нормативно-правовая база Великобритании в области противодействия терроризму (Закон о терроризме – The Terrorism Act, 2000) содержит как конкретное определение терроризма, так и список преступлений, в отношении которых применяются специальные меры (в их числе убийство, мятеж, похищение человека или незаконное лишение свободы, угроза убийством, преступления с использованием взрывчатых веществ), если они преследуют террористические цели.
В США после событий 11 сентября 2001 года принят федеральный закон под названием «Патриотический акт» (2001). Он расширил права ФБР по части применения специальных технических средств для контроля за гражданами и их деятельностью. Но закон оказался несовершенным ввиду нарушения им конституционных прав. Существующие противоречия между теорией и практическим противодействием терроризму, не позволи закрепить в законе формулировку этого явления. Определения «терроризм», «внутригосударственный терроризм» и «международный терроризм» окончательно были закреплены в томе 18 Свода законов США.
ПРАКТИКА США и ИЗРАИЛЯ
США на практике используют ведомственные определения, принятые Госдепартаментом, ФБР и Министерством обороны. По линии военного ведомства они зафиксированы в директиве 1986 года № 2000–12 «защита личного состава и собственности Минобороны от террористических актов». Порядок применения вооруженных сил в области борьбы с терроризмом, в том числе без получения согласия президента, определен принятым в 1975–1976 годах Конгрессом США пакетом законов PL 94–456 – PL 94–588.
На международном уровне для противодействия терроризму с 1989 года Вашингтон применяет принцип так называемой дальней юрисдикции (long-arm jurisdiction). Ряд федеральных органов, прежде всего ФБР, имеют право захвата на территории любого иностранного государства и вывоза в США лиц, совершивших или подозреваемых в совершении террористических актов против американских граждан или американской собственности – в случае невозможности их экстрадиции. Законодательно закреплена возможность привлечения армии к таким действиям.
Израиль давно занимается формированием нормативно-правовой базы, однако комплексный закон «О борьбе с терроризмом» был принят лишь в июне 2016 года. Поскольку большинство терактов в стране совершались лицами, постоянно проживающими вне национальной территории, израильские военнослужащие были наделены законным правом в интересах обеспечения безопасности страны и ее граждан действовать за пределами территории своего государства.
В отличие от большинства стран, где вопросы борьбы с терроризмом отражены в стратегии национальной безопасности, а ее реализация осуществляется спецслужбами, в Израиле положения о противодействии террористической угрозе закреплены в военной доктрине. Тель-Авив воспринимает террористические атаки как акт, близкий к боевым действиям, напрямую угрожающий израильской государственности. Поэтому борьба с терроризмом осуществляется под руководством Министерства обороны.
ТРИ ПОДХОДА К ПРОБЛЕМЕ
Анализ национальных законодательств и взглядов специалистов зарубежных стран позволяет выделить три основных подхода к борьбе против терроризма. Первая группа специалистов рассматривает это явление как исключительно уголовное преступление, противодействие которому должно осуществляться только правоохранительными органами, в том числе и военными (военная полиция, военные суды), и должно носить комплексный характер.
Другие специалисты связывают терроризм с внешнеполитической деятельностью отдельных государств или их скрытых представителей (так называемые спонсоры терроризма), оказывающих различную поддержку террористическим организациям. В этом случае ответственность за противодействие возлагается на внешнеполитические ведомства стран во взаимодействии с соответствующими правоохранительными или международными организациями, прежде всего с ООН.
Третья группа специалистов (чаще всего военных) считает терроризм своеобразной формой ведения боевых действий. Как следствие, противодействие этому явлению должно осуществлять военное ведомство силами формирований специального назначения.
Таким образом, наличие различных внутригосударственных систем взглядов и подходов к определению понятия «терроризм» при взаимодействии национальных правовых систем с международным правом обуславливает сложность выработки мировым сообществом единых, четких и непротиворечивых понятий «терроризм» и «международный терроризм».
Вследствие этого сегодня противодействие терроризму на межгосударственном уровне носит несистемный характер (то есть определяется отдельными актами и резолюциями) и концентрируется на тех направлениях, где его проявления представляют наибольшую опасность для мирового сообщества.
ООН И «ПОРЯДОК, ОСНОВАННЫЙ НА ПРАВИЛАХ»
Основным структурным фундаментом для выработки единого для всех правового механизма противодействия международному терроризму служит Организация Объединенных Наций. Устранение угрозы международного терроризма – одна из приоритетных задач ООН, о чем свидетельствует большое число резолюций Генеральной Ассамблеи по данному вопросу.
Так, резолюция 70/291 посвящена обзору Глобальной контртеррористической стратегии ООН. Резолюция 71/38 – мерам по недопущению приобретения террористами оружия массового уничтожения. Резолюция 71/67 говорит о недопущении приобретения террористами радиоактивных источников. Резолюция 71/151 – о мерах по ликвидации международного терроризма.
Ряд актов приняты и Советом Безопасности ООН. Это резолюция 2309 о террористических угрозах гражданской авиации. Резолюция 2322 о международном судебном сотрудничестве в борьбе с терроризмом. Резолюция 2331 о борьбе с торговлей людьми и терроризмом. Резолюция 2341 о защите важнейших объектов инфраструктуры от террористических нападений.
Роль ООН заключается в решении двух взаимосвязанных задач: обеспечения мира и защиты прав человека. Отмечается, что борьбу с террористическими организациями нельзя использовать в качестве обоснования нарушений пунктов 4 и 7 статьи 2 Устава ООН, запрещающих применение или угрозу применения силы, будь то для вмешательства в дела суверенных государств или для нарушения прав человека.
Однако принимаемые ООН меры являются неэффективными – в том числе из-за несогласованности в оценке террористической угрозы. Разлад затрудняет развитию сотрудничества на глобальном уровне. Несовершенство международной правовой системы в области противодействия терроризму эффективно используется США и их союзниками для реализации своих геополитических интересов.
Так, реализация «права на самооборону» и «борьба с транснациональными террористическими организациями» послужила поводом для вооруженного вторжения американцев в суверенные государства – Афганистан и Ирак. Кроме того, оправданием таких вторжений служит формально закрепленная в Стратегии национальной безопасности США 2002 года концепция «превентивной самообороны». При этом декларируется, что объектом превентивного применения силы определены не государства, а элементы террористической инфраструктуры, расположенные на их территории.
Согласно пункту 2(b) резолюции Совбеза ООН № 1373 (2001) и пункту 1 резолюции № 1456 (2003), все государства обязаны предпринимать необходимые меры в целях предотвращения или подавления всех форм активной или пассивной поддержки терроризма, а также в целях предотвращения террористических актов. Резолюции предусматривают обязанность государств не допускать использования своей территории для подготовки боевиков или подготовки террористических актов против других государств и их граждан.
Данные резолюции были использованы антитеррористической коалицией во главе с США для оправдания военных актов вмешательства в дела суверенных государств.
Вторжение коалиционных сил в Ирак в 2003 году аргументировалось тем, что Багдад обладал оружием массового поражения и оказывал поддержку международным террористическим организациям – прежде всего «Аль-Каиде» (запрещена в РФ). По мнению Вашингтона, существовала «реальная опасность» передачи правительством Саддама Хусейна химического оружия в руки боевиков «Аль-Каиды», что угрожало безопасности всего мирового сообщества. Однако предположения Белого дома о наличии у Багдада оружия массового поражения после оккупации Ирака не подтвердились и послужили лишь поводом для смены «неугодного режима» в этой стране.
Одним из направлений внешнеполитического курса США является расширение «законности» политики самообороны и превентивных действий, основанной на возросшей угрозе от террористических групп и их «государств-спонсоров». Ключевым элементом такой политики является смена «неугодных режимов». В интересах проведения в будущем подобных антитеррористических операций и закрепления своего военного присутствия в разных регионах мира Белым домом активно принимаются попытки возложить через решения Совбеза ООН ответственность на «недемократические режимы» за возросшую угрозу мировому сообществу со стороны экстремистских группировок.
Отсутствие разграничения в международном праве понятий «национально-освободительное движение» и «экстремистское движение» дает возможность США легализовывать с помощью международно-правовых механизмов различные антиправительственные силы – в том числе террористические группировки – в качестве «умеренной» вооруженной оппозиции, ведущей «борьбу с диктаторским режимом». Руководство США блокирует любые альтернативные антитеррористические инициативы в ООН, которые в перспективе позволят установить четкие границы между политическими целями и допустимыми средствами их достижения.
КОГДА В ТОВАРИЩАХ СОГЛАСЬЯ НЕТ
Проанализировав существующие международно-правовые механизмы, можно выделить следующие особенности. Эффективному противодействию терроризму препятствуют проблемы, возникающие при взаимодействии на глобальном уровне национальных правовых систем и подходов к борьбе с террористическими организациями. Вторая особенность состоит в том, что увеличение количества терактов и изменение их качественного содержания ввиду улучшения технического и технологического оснащения террористических организаций явно опережают темпы выработки законов для борьбы с ними. Пробелы в международном праве дают возможность западной коалиции во главе с США пренебрегать нормами международного права и «легитимно» вмешиваться в дела суверенных государств. Третий пункт: несмотря на принятие большого числа резолюций ООН в сфере противодействия терроризму, некоторые страны игнорируют их исполнение, поскольку нормативно-правовые акты ООН на данный момент носят рекомендательный характер.
Феномен «Исламского государства» (запрещено в РФ) и попытка построения им «Всемирного халифата» вышли за рамки исключительно террористической угрозы. Игнорирование существующих проблем в перспективе может привести к образованию нового управляемого террористического государства, которое де-юре будет официально признано хотя бы некоторыми действующими субъектами международных отношений. А де-факто будет использоваться руководством отдельных держав и коалиций для реализации своих геополитических интересов.
