Публикация подготовлена АНАЛИТИКИ фонда при подведении итогов войны НАТО в Югославии сформулировали уроки, которые необходимо извлечь политическим лидерам исходя из расходов и риска затяжной миротворческой миссии в Косово.
1. Соединенные Штаты никогда не должны недооценивать решимость противника противостоять военной угрозе и давлению. Перед началом операции "Союзническая сила" администрация Клинтона, непрерывно угрожая президенту Югославии Милошевичу и не предпринимая никаких значимых действий, загнала себя и НАТО в словесный тупик.
Противоречия между усиливающейся резкостью риторики НАТО и отсутствием значимых действий вдохновили Милошевича. В полной уверенности, что угрозы - это не более чем блеф, он усилил репрессии в Косово. США и их союзники по блоку в конце концов убедили себя в том, что только военное вмешательство способно восстановить доверие к НАТО. Таким образом, произошло столкновение не только с решительным противником, но и наметился кризис доверия, созданный самим Североатлантическим союзом.
Президент США Клинтон недооценил решимость Милошевича противостоять военному давлению. Позже он признавал, что ему не удалось правильно оценить способность Югославии выстоять перед массированными бомбардировками. Подразумевалось, что Милошевич уступит требованиям НАТО после "пары дней" бомбардировок. Предыдущие кампании этнических чисток в Боснии и Хорватии прекратились только тогда, когда президент СРЮ оказался перед лицом совокупного результата натовских ударов с воздуха, наземной наступательной операции хорватов и усилий по подготовке и оснащению боснийской армии.
Президенту США следовало бы помнить, что многолетние воздушные удары по Ираку не помогли отстранить от власти Саддама Хусейна или ликвидировать его потенциал производства оружия массового уничтожения. Неспособность Клинтона предугадать готовность Милошевича оказать сопротивление в начале операции "Союзническая сила" заставила НАТО импровизировать в своей воздушной кампании.
2. Воздушных ударов с малыми интенсивностью и риском недостаточно, чтобы выиграть войну. В течение почти всей воздушной кампании проводилась вялотекущая военная эскалация, напоминающая беспомощную стратегию Соединенных Штатов во Вьетнаме. Югославские войска из-за натовских самоограничений умело обеспечили рассредоточение и скрытность своих боевых сил и вооружений и тем снизили эффективность операции "Союзническая сила".
Теперь ясно, что НАТО серьезно переоценила масштабы уничтожения танков, артиллерии и бронемашин противника. Югославские Вооруженные силы несли сравнительно небольшие потери вплоть до последних двух недель войны, когда Освободительная армия Косово (ОАК) своим решительным наступлением вытеснила югославские войска на открытую местность, где они понесли катастрофические потери в результате бомбовых ударов бомбардировщиков В-52.
Было бы неправильно думать, что президент СРЮ пошел на заключение мира исключительно из-за бомбардировок НАТО. Это поверхностная оценка, которая не учитывает не только воздействия наземного наступления ОАК, но и более широкой политической динамики, например жесткого давления на Милошевича со стороны России с целью заключения мира.
Несомненно, ход и результаты операции "Союзническая сила" подскажут противникам США, каким образом нивелировать их воздушное преимущество в будущих конфликтах. Северная Корея "окапывается" уже не одно десятилетие, чтобы защитить свой военный потенциал. Можно ожидать, что и другие последуют ее примеру: будут осуществлять рассредоточение, обеспечивать скрытность и строить подземные укрытия для своих войск и техники.
3. Воздушная кампания, осуществляемая с больших высот с малым риском для военнослужащих, малопригодна для достижения гуманитарных целей. С началом операции "Союзническая сила" стало ясно, что воздушные удары с большой высоты не могут предотвратить массовой резни этнических албанцев, проводившейся рассредоточенными силами сербской полиции и военизированными группами. Администрация Клинтона не смогла подготовить адекватных планов на случай неэффективности бомбардировок.
Нельзя полагать, что и в будущем воздушные удары могут быть эффективными в предотвращении массового уничтожения людей наземными войсками.
4. Если Соединенные Штаты встанут на сторону одного из участников гражданской войны, им следует учитывать возможность использования военного потенциала местных сил, готовых сражаться и умереть за свою землю. Воздушная акция не была единственной причиной, заставившей Милошевича вывести войска из Косово. Этому в значительной степени способствовало албанское движение сопротивления в Косово, ничем не походившее на сборище бандитов, как обычно изображалось в западной прессе. ОАК быстро превратилась в хорошо организованную партизанскую армию, что, несомненно, является свидетельством ее стойкости в условиях неослабевающих атак югославов. Операция "Союзническая сила", вероятно, была бы более эффективной, если бы Соединенные Штаты раньше приняли решение использовать военный потенциал ОАК.
Администрация Клинтона должна была бы помнить, что в прошлом поддержка местных сил оказывалась эффективной в продвижении внешнеполитических целей США. Например, в 80-х гг. решение президента Рейгана поддержать антикоммунистически настроенных партизан в Никарагуа и Афганистане показало, насколько эффективной может быть такая стратегия. Постоянная помощь партизанским группам может уменьшить вероятность того, что боевые подразделения США будут втянуты в конфликты, которые не угрожают жизненно важным интересам государства.
5. Соединенные Штаты должны использовать военную силу только в том случае, если под угрозу поставлены их жизненно важные интересы. Администрация Клинтона уклонилась от обсуждения вопроса о том, угрожает ли Югославия таким интересам США.
НАТО осуществила вооруженное вмешательство в Косово не для того, чтобы достичь четко определенных стратегических целей, а для преодоления гуманитарного кризиса. После начала конфликта стали выдвигаться стратегические аргументы: не допустить распространения войны или обеспечить стабильность на Балканах.
Однако теперь очевидно, что главная причина осуществления воздушных налетов - остановить этнические чистки в Косово. 24 марта в обращении к нации президент Клинтон объявил, что Соединенные Штаты начинают военную акцию для защиты тысяч невинных людей в Косово от готовящегося военного наступления со стороны сербов.
Возникает не абстрактный вопрос, почему обеспечение прав человека для одних народов представляется более важным, чем для других? Ясно, что ни США, ни их партнеры по блоку не имеют достаточных ресурсов для военного вмешательства повсюду, где торжествует зло.
Участие в операции "Союзническая сила" вышло далеко за рамки традиционной концепции американских интересов безопасности в Европе. Из них главным стратегическим было предотвращение возможности доминирования на континенте одного или нескольких враждебных государств. Хотя президент Милошевич и проявлял жестокость в своих репрессиях в отношении косовских албанцев, он не ставил под угрозу баланс сил в Европе. Исключив возможность участия в Косово наземных сил, Клинтон тем самым признал, что ситуация в крае не угрожает жизненно важным интересам безопасности США.
6. Военное вмешательство должно стремиться к достижению целей, четко определенных, чрезвычайно важных, достижимых, которые могут быть закреплены. Не сумев заставить президента Милошевича прекратить этнические чистки в Косово, Североатлантический союз попытался достичь неполитических целей, например возвратить беженцев. В результате мирное соглашение обходит, а не решает, ключевой вопрос о конечном политическом статусе этой территории.
По-видимому, никогда ранее не была столь очевидна противоречивость целей НАТО, проявившаяся в резких характеристиках Милошевича и одновременно в нерешительных действиях по отношению к нему. Администрация американского президента представила его как "моральный эквивалент Гитлера".
В то же время президент США с готовностью воспринял Милошевича как партнера по переговорам. 6 мая 1999 г. министры иностранных дел "большой восьмерки" обнародовали заявление ("Боннское соглашение"), содержащее вариант решения конфликта в Косово. Они и словом не обмолвились о требовании отстранить президента СРЮ от власти, но подчеркивалась необходимость принять во внимание "принципы суверенитета и территориальной целостности Союзной Республики Югославии" при разрешении конфликта. НАТО прибегло к такой же фразеологии и в соглашении о прекращении войны, даже не упомянув о том факте, что Милошевичу предъявлено обвинение как международному военному преступнику.
Расхождения натовской патетики с реальностью ставят тревожные вопросы о целях военного вмешательства НАТО в Косово. Если президент Милошевич - такое большое зло, зачем было позволять ему остаться у власти и иметь с ним дело как с партнером по переговорам? Если в нем главный корень проблемы, почему бы не вырвать этот корень? Неспособность дать ответы на эти ключевые вопросы и привела к заключению расплывчатого соглашения, просто откладывающего на неопределенное время разрешение вопроса об окончательном политическом статусе Косово.
7. Политические лидеры должны создавать условия, которые бы позволяли применять военную силу с максимальной эффективностью. Поддержка администрацией американского президента ограничений на поражение целей с воздуха в ходе операции "Союзническая сила" снизила способность военных решительно действовать. В итоге на первом этапе бомбардировки были явно лишены интенсивности, свойственной операции "Буря в пустыне", когда в 1991 г. благодаря усилиям США и их союзников иракские войска были вынуждены уйти из Кувейта. Кроме того, политические лидеры НАТО не смогли договориться о блокаде югославских портов, что позволило Югославии снабжать горючим Вооруженные силы в условиях, когда нефтеперерабатывающие заводы были уничтожены бомбардировками.
Эти лимиты наряду с ограниченными возможностями ударов с воздуха привели к тому, что операции ВВС не смогли остановить этнические чистки в Косово. Даже авиаудары по самой Сербии были недостаточно эффективны из-за их вялости в течение большей части кампании - в стиле войны во Вьетнаме. Это уменьшило как физическое, так и психологическое воздействие операции "Союзническая сила" и обусловило затяжной характер воздушной кампании.
Коалиционная война требует жесткого руководства в рамках НАТО. США предоставили наибольшее число самолетов и осуществили наибольшее число боевых вылетов и поэтому должны были активнее убеждать союзников в важности максимальной эффективности применения силы. Политическая неспособность создать условия, при которых военная мощь могла бы использоваться быстрее и решительнее, частично нивелировала технологические преимущества НАТО.
8. Проявление боязни потерь снижает эффективность боевых действий и затягивает военное вмешательство. Стремление их избежать подорвало эффективность операции "Союзническая сила" и выявило слабые места концепции ведения так называемых гуманитарных войн, серьезно ограничило способность НАТО прекратить национальную рознь в Косово. Соединенные Штаты воздержались от применения такой боевой техники, как вертолеты "Апач", которые могли нанести большой урон югославским силам. Оперативные ограничения, призванные сократить потери войск НАТО, заставляли летчиков различать военные и гражданские цели с большой высоты и увеличили число трагических ошибок воздушной кампании. К ним относятся бомбардировка колонны беженцев в Косово, а также поезда с гражданским населением в Сербии. К сожалению, решение избегать потерь привело к затяжной и кровопролитной военной кампании.
9. Военное вмешательство на Балканах не должно ставить под угрозу способность Соединенных Штатов выполнять другие, более серьезные с точки зрения национальной безопасности обязательства в других регионах мира. Участие в косовских событиях подорвало возможности выполнять подобные обязательства в таких регионах, как Ближний Восток или Корейский полуостров. Военные обязательства США в Косово предполагали привлечение большого числа единиц транспортной авиации и специальных самолетов разведки и слежения, а также самолетов радиоэлектронной борьбы. Это заставило ВМС США передислоцировать свои авианосцы, оставив войска, защищающие Южную Корею, без прикрытия с воздуха.
В итоге операции "Союзническая сила" значительно уменьшился американский арсенал крылатых ракет класса "воздух-земля" с обычными боеголовками, необходимых в случае кризиса в Персидском заливе или на Корейском полуострове. США крупно повезло, что преступные режимы Северной Кореи и Ирака не воспользовались ситуацией, когда их Вооруженные силы были отвлечены на Балканах. Однако в следующий раз, если Соединенные Штаты сосредоточат большую часть своих военных ресурсов в стратегическом болоте типа Югославии, удача может им изменить.
В любом случае бессрочное размещение 7-тысячного американского военного контингента в составе 50 тыс. миротворцев в Косово подорвет способность Вооруженных сил США выполнять поставленные им задачи в других регионах мира. График ротации для подготовки к миротворческим миссиям и последующей переподготовки для ведения боевых действий означает, что американские обязательства в КФОР отвлекают 21 тыс. военнослужащих. Это эквивалентно 10% боевой мощи сухопутных сил США, которые нельзя будет использовать при внезапном возникновении кризиса в каком-либо регионе мира.
Государственный секретарь США Мадлен Олбрайт предостерегает от поспешных выводов из войны в Косово. 28 июня она заявила: "Одни надеются, другие боятся того, что Косово станет прецедентом для аналогичных операций военного вмешательства в будущем. Я бы предостерегла от таких далеко идущих заключений. Каждая ситуация уникальна. Решения о применении силы будут приниматься любым президентом в соответствии с конкретной ситуацией после взвешивания множества факторов". Формулировка Олбрайт также проблематична. Она сводит решения о военном вмешательстве к импровизации, как в случае с "Союзнической силой". Уроки этой операции предполагают более принципиальный подход к необходимости военного вмешательства: Вооруженные силы США следует направлять в район конфликта только тогда, когда под угрозой оказываются их жизненно важные национальные интересы. Если же это произойдет, ВС США должны обладать полной свободой в использовании любой военной силы с тем, чтобы одержать быструю и решающую победу.
