Павел Золотарев ПРАКТИЧЕСКОЙ стороной военной политики является военное строительство. К сожалению, имеющийся опыт показывает, что в Российской Федерации оно единым управляемым процессом до сих пор не было по причинам как объективного, так и субъективного характера.
Содержание, целенаправленный характер военного строительства предопределяют необходимость соответствующей достаточно сложной системы планирования и реализации этого процесса, включающей органы управления (органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления), объекты управления (Вооруженные силы, другие войска, предприятия, учреждения и организации народно-хозяйственного комплекса, системы образования, здравоохранения, культуры, социальной и политической сфер деятельности) и механизм управления, обеспечивающий их согласованные и упорядоченные действия. Последний представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, определяющих задачи и функциональные обязанности различных государственных органов в укреплении военной мощи страны, комплекс концептуальных, планирующих и исполнительных документов и иерархическую процедуру решения возникающих проблем в области развития военной системы государства. Именно механизм управления наиболее чувствителен к преобразованиям.
В бывшем СССР государственная политика была ориентирована на идеологизированное жесткое противостояние с ведущими державами мира. Без постоянного наращивания военной мощи оно было попросту невозможно. Это, естественно, делало военное строительство приоритетной функцией государства.
КПСС как основополагающей государственной структурой формировалась и возглавлялась система военного строительства. Наиболее важные проблемы рассматривались и решались центральными органами партии совместно с правительством, а министерства и ведомства неукоснительно выполняли их решения.
В созданной Российской Федерации была преобразована структура законодательной и исполнительной власти, произошла радикальная экономическая реформа. В результате сложившаяся в советское время система военного строительства практически прекратила свое существование. Органы и объекты управления в несколько измененном виде остались, а механизм управления был разрушен полностью.
Отсутствие четкой регламентации процесса военного строительства, не игравшей в недавнем прошлом при наличии жесткой партийно-государственной структуры решающей роли, в современных условиях первоначально привело к сбоям и нарушениям в его организации, а в дальнейшем - и к прекращению планирования.
Все более широкое внедрение рыночных отношений в экономике, закрепление наряду с государственной других форм собственности, наращивание темпов приватизации государственных предприятий, проводимая конверсия оборонной промышленности из-за отсутствия соответствующего законодательного регулирования оказывают весьма существенное негативное влияние на весь процесс. Практически прекращена мобилизационная подготовка промышленности. Многие руководители трудовых коллективов из-за отсутствия экономической заинтересованности стали отказываться от выполнения мобилизационных заданий. Прекращено строительство важных объектов оборонного значения, складов для хранения технологического оборудования и материальных ценностей мобилизационного резерва. Предприятия активно расходуют в своих интересах накопленные материальные ценности из государственного и мобилизационного резервов.
В качестве следующей причины разрушения системы военного строительства можно назвать структурные изменения военной организации СССР, произошедшие в последние годы его существования. Как известно, объявив о сокращении Вооруженных сил, политическое руководство Союза ССР в 1989-1990 гг. вывело из их состава пограничные, внутренние, войска гражданской обороны, железнодорожные войска.
Предусматривалось два органа управления - Министерство обороны, на которое "замыкались" собственно армия и флот, и Генеральный штаб ВС СССР как орган Ставки ВГК, руководящий Вооруженными силами.
До распада СССР последствия проведенного "организационного сокращения" не были заметны по нескольким причинам. В их числе можно назвать:
- незначительный промежуток времени существования видоизмененной военной организации в рамках СССР;
- наличие отработанных и утвержденных планов в военной сфере деятельности государства;
- инерционность мышления при несомненном сохранении руководящей и направляющей роли КПСС.
С образованием Российской Федерации ситуация коренным образом изменилась.
Руководящий состав в министерствах и ведомствах в большинстве поменялся, и каждый из руководителей стремился показать значимость именно своей сферы деятельности, качество и результативность именно своей работы.
Российские министерства и ведомства вынуждены были решать возложенные на них задачи в новых условиях и соответственно планировать свою работу. Многие проблемы, вставшие перед силовыми структурами, имели государственное значение и требовали незамедлительного решения. Однако государство в лице центральных органов исполнительной власти не обеспечило комплексного их решения. Невозможность реализации такого подхода объяснялась отсутствием необходимых финансовых средств, так как экономическое положение страны ухудшалось. Руководители силовых структур сами определяли приоритетные цели и задачи развития своих войск, изыскивали пути и способы материального обеспечения мероприятий по их реализации.
Были попытки реанимации существовавшей некогда системы применительно к новым условиям.
В декабре 1992 г. решением Съезда народных депутатов Верховного Совета Российской Федерации было продублировано данное еще весной Президиумом ВС РФ поручение правительству России о разработке и представлении на утверждение Программы военного строительства в Российской Федерации. Министерство обороны в соответствии с поручением правительства возглавило эту работу. Проект программы был представлен в правительство и в Верховный Совет РФ. Но после событий осени 1993 г. отыскать его не удалось. Попытки же продолжения работы в этом направлении не увенчались успехом, так как не нашли поддержки в аппарате правительства, несмотря на то, что в первом послании президента РФ Федеральному собранию "Об укреплении Российского государства" от 24 февраля 1994 г. ставились задачи по реализации в ближайшей перспективе Программы военного строительства, разработке и принятию пакета нормативно-правовых актов, определяющего порядок осуществления военного строительства в целом. Ни программы, ни пакета законов, регламентирующих военное строительство, нет до настоящего времени.
Уже в конце 1993 г. выявилась диспропорция в финансировании силовых структур и, следовательно, в их развитии. По предложению Министерства обороны Совет безопасности РФ поручил своей Межведомственной комиссии по оборонной безопасности разработать концепцию строительства Вооруженных сил.
Был подготовлен проект, но на этапе согласования его содержание было существенно выхолощено, возникли разногласия, и, несмотря на многочисленные доработки, проект концепции не был рекомендован для рассмотрения Советом безопасности.
Анализируя полученный опыт военного строительства, нельзя не остановиться еще на одной из особенностей его организации в первые годы после образования Российской Федерации - почти каждый из сотрудников Верховного Совета, а затем Государственной Думы, Совета безопасности, правительства РФ, занимающийся вопросами военного строительства, имел свое сугубо личное мнение по поводу перечня, содержания, периодичности разработки документов, планирующих развитие структурных элементов военной силы.
Это приводило к тому, что силовые структуры получали поручения на разработку часто противоречащих не только друг другу, но и здравому смыслу документов, наглядно это проявилось, когда потребовалось экономическое обоснование концептуальных положений документа.
При совместной работе сложилось общее мнение о необходимости нормативного закрепления порядка разработки планирующих документов в военной сфере. Предложение поддержал помощник президента Российской Федерации по национальной безопасности Батурин, и в соответствии с его поручением был разработан проект Положения "Об организации военного строительства в Российской Федерации", направленный с рекомендациями о внедрении в правительство. Однако из-за, мягко говоря, разобщенности в работе различных ветвей власти документ не нашел практической реализации.
Дополнительным штрихом, характеризующим отношение должностных лиц к выполнению своих обязанностей и указаний президента в сфере обеспечения военной безопасности, может служить тот факт, что Государственная комиссия по военному строительству под руководством премьер-министра, образованная в 1995 г., не провела ни одного заседания. В результате подписанный президентом России в 1995 г. указ, определивший основные направления, остался не реализованным.
В последнее время ситуация стала несколько меняться в лучшую сторону: введены в действие концептуальные положения по национальной безопасности и основам военного строительства, законодательно закреплены полномочия Министерства обороны и Генерального штаба по координации развития и планированию применения всех силовых структур в интересах обороны. Успешно организована координация войск различных ведомств и органов в ходе выполнения задач в Чечне. Однако практика реализации принятых решений в сфере военного строительства оставляет желать лучшего. Механизм управления по-прежнему не налажен.
Сегодня в лучшую сторону меняется отношение народа к своим Вооруженным силам, наметилась тенденция к положительному изменению морально-психологического состояния личного состава, почувствовавшего свою нужность народу и способность решить практические задачи в сфере военной безопасности. Однако состояние военной организации России остается крайне неудовлетворительным.
Есть ясность в том, что нужно делать и как, но нет политической воли высшего руководства по реализации основных направлений военного строительства.
В связи с этим в первую очередь необходимо:
1. Реализовать механизм управления военным строительством. На уровне администрации президента работа по вопросам военного строительства силами аппарата Совета безопасности Российской Федерации уже в основном налажена.
Прежде всего необходимо организовать работу в этой сфере правительства, используя принципы программно-целевого планирования, предусматривающие разработку документов долгосрочного (10-15 лет), среднесрочного (4-5 лет) и краткосрочного (1-2 года) характера. Эта система должна позволить увязать стратегическое планирование применения Вооруженных сил и других войск с задачами военного строительства. Опыт программно-целевого планирования у нас есть, он реализуется применительно к разработке вооружения и военной техники. Необходимо только его расширить во всей сфере военного строительства. Организационно-штатных преобразований для этого не требуется, но представляется целесообразным общую координацию деятельности закрепить на постоянной основе за одним из вице-премьеров.
2. Завершить формирование нормативно-правовой базы военного строительства. Это касается как законодательных, так и нормативных актов на уровне правительства.
Со дня образования военной организации России прошло более 8 лет, но до сих пор нет целого ряда законов, регламентирующих ее жизнедеятельность. Положения отдельных законодательных актов уже устарели. Многие законы частично или полностью не действуют, так как отсутствуют нормативные акты, определяющие порядок их реализации.
3. Решить проблему задолженности государства по финансированию силовых ведомств, обеспечить гарантированное и своевременное выделение средств, предусмотренных бюджетом.
За всю историю российских Вооруженных сил проблема их финансирования была самой острой. А начиналось все в конце 80-х гг. Средства массовой информации тиражировали высказывания людей известных или ставших впоследствии известными благодаря именно этим высказываниям, что мир изменился, нам армия такой численности не нужна, ее нужно сократить, а вырученные деньги направить на ее перевооружение. Сокращение Вооруженных сил продолжается уже 10 лет, а уровень их технической оснащенности неуклонно снижается. Потому что финансируются они исходя из численности. Учитывая же дополнительные затраты на сокращение войск, никакой речи об экономии средств, а значит и об их использовании для переоснащения армии, быть не может.
Необходимо остановиться еще на одном аспекте этой проблемы. События в Дагестане наталкивают на мысль о необходимости приоритетного развития, а значит и финансирования Сил общего назначения (СОН). Эта идея может получить значительный резонанс в ходе уже начавшейся и будущей избирательных кампаний. Хотелось бы предостеречь, что с большой долей вероятности может повториться описанная выше ситуация с сокращением численности и у России не будет ни Стратегических ядерных сил (СЯС), ни Сил общего назначения. Безусловно, СОН нуждаются в финансовой поддержке и, при условии выделения Министерству обороны бюджетных ассигнований, она им будет оказана. Вместе с тем, изменение приоритетов не сможет существенно повлиять на уровень развития СОН, но лишить нас статуса великой ядерной державы может.
Следует также обратить внимание на один из внешних факторов, который может повлиять на содержательную сторону военного строительства, связанный с наметившейся тенденцией к разрушению всей, сложившейся еще в период холодной войны, системы контроля за вооружением. В первую очередь это проявится после весьма вероятного выхода США из Договора по ПРО 1972 г. Об отрицательных последствиях такого шага со стороны США уже неоднократно говорилось. Твердая позиция России о необходимости сохранения Договора по ПРО известна и сомнения не вызывает, но готовиться надо к худшему. А в таких условиях самым плохим решением будет попытка симметричной реакции и резкое свертывание сотрудничества с США. Опыт выработки посильных асимметричных мер у нас есть еще с времен развертывания программы СОИ. Но их необходимо будет дополнить конкретными мерами по выходу России и США из состояния взаимного ядерного сдерживания. Это реальная и актуальная задача, которую надо решать независимо от перспективы выхода из Договора по ПРО, но ее решение возможно только на основе дальнейшего сотрудничества.
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что у нас есть утвержденные доктринальные положения и концепция военного строительства, определившая основные направления и мероприятия военного строительства до 2005 г. Можно и нужно их развивать, но в первую очередь необходимо устранить главную причину возникающих проблем - наладить систему управления военным строительством на уровне высшего военно -политического руководства страны.
