Николай Крюков Назначенные на 14 февраля в рамках Межгосударственной российско-украинской комиссии по Черноморскому флоту переговоры о принадлежности крымских маяков и других объектов, обеспечивающих безопасность мореплавания, уже давно привлекают внимание СМИ (см., например, "НВО" # 5, 2006). И все же, думается, рядовому читателю не совсем понятно, как и почему возникла столь взбудоражившая общественное мнение двух стран проблема.
ПРОМАХ РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИИ
В октябре 1991 года Верховный Совет Украины принимает одностороннее решение о подчинении республике Черноморского флота СССР.
16 января 1992 года президенты России и Украины Ельцин и Кравчук подписывают межгосударственный протокол, суть которого сводится к следующему: "Военно-морской флот бывшего СССР входит в состав стратегических сил Содружества (СНГ. - Н.К.) за исключением сил Черноморского флота, которые будут входить в состав Военно-морских сил Украины".
Это был существенный промах дипломатии РФ. Следствием чего явилось издание Леонидом Кравчуком 5 апреля 1992 года указа "О переходе Черноморского флота в административное подчинение Министерству обороны Украины". Украинская сторона, опять же в одностороннем порядке, объявляет все части Советской армии и ЧФ своими и начинает широкомасштабное дипломатическое наступление на Россию.
В ответ Борис Ельцин уже 7 апреля 1992 года ставит свою подпись под не менее категоричным указом "О переходе под юрисдикцию Российской Федерации Черноморского флота".
"Война указов" завершилась встречей Ельцина и Кравчука в Дагомысе. Там 23 июня 1992 года было заключено соглашение, в котором, в частности, отмечалась необходимость продолжения переговорного процесса по Черноморскому флоту и содержался призыв придерживаться моратория на какие-либо односторонние действия, осложняющие обстановку вокруг ЧФ.
3 августа 1992 года президенты двух стран подписывают соглашение о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР. Согласно документу ЧФ становился Объединенным флотом России и Украины с объединенным командованием.
Этот документ оказался мертворожденным. А потому 17 июня 1993 года на встрече в Подмосковье Ельцин и Кравчук украшают своими автографами очередное соглашение - уже о формировании флотов двух государств на базе ЧФ, что положило начало его юридическому разделу.
3 сентября 1993 года в Массандре главы двух государств ставят подписи под еще одним документом - протоколом, в соответствии с которым ЧФ со всей его инфраструктурой в Крыму будет использоваться Россией. С этого соглашения вроде бы наступил период "хрупкого мира" и поиска компромиссов обеими сторонами. В результате этих "поисков" 15 апреля 1994 года в Москве заключается соглашение о поэтапном урегулировании проблемы Черноморского флота, по которому ВМС Украины и ЧФ РФ должны были базироваться раздельно. В соответствии с соглашением Украина получала до 20% корабельного и судового состава ЧФ. Далее 7-8 февраля 1995 года в Киеве достигнута, наконец, принципиальная договоренность о базировании ЧФ России в Севастополе.
9 июня 1995 года в Сочи Борис Ельцин и новый президент Украины Леонид Кучма предметно обсудили вопрос о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ. По итогам встречи было подписано межгосударственное соглашение, согласно которому ЧФ России и ВМС Украины базируются раздельно. Однако в документе не уточнялось, что это конкретно означает - то ли в разных базах и портах, то ли в разных бухтах Севастополя.
А затем начался мучительный процесс раздела ЧФ. Надо сказать, что с дележом тоннажа и боевой мощи флота проблем было гораздо меньше, чем с весьма разнородным его имуществом. Из 840 единиц ЧФ по описи 1992 года в итоге России досталось - 81,7% кораблей и судов, Украине - 18,3%. Что касается другого "имущества флота" - эти вопросы должны были быть урегулированы в последующем с учетом ранее достигнутой договоренности о разделе в равных долях (все эти вопросы до сих пор окончательно не урегулированы).
ИТОГ И НОВЫЙ РАУНД
Следующее важнейшее событие произошло 28 мая 1997 года в Киеве, когда после длительных и сложных переговоров были подписаны, наконец, так называемые "базовые" российско-украинские межправительственные соглашения по Черноморскому флоту: о статусе и условиях пребывания ЧФ России на территории Украины, о параметрах раздела ЧФ, о взаиморасчетах, связанных с разделом ЧФ и пребыванием ЧФ РФ на территории Украины. Они устанавливали правила нормального функционирования российского Черноморского флота и использования им главной базы в Севастополе путем аренды в течение 20 лет с возможностью их автоматического продления (пролонгации). В этих документах были обозначены и согласованы пределы территорий, используемых ЧФ, приводился их исчерпывающий перечень.
Заметим, что на момент подписания "базовых" соглашений, Украиной и Россией не оспаривались право собственности на территорию (место дислокации) и объекты (военные городки) на ней находящиеся.
В декабре 1999 года была создана российско-украинская комиссия по юридическому оформлению земельных участков, находящихся в пользовании воинских частей ЧФ России на территории Украины. Комиссия провела несколько заседаний, однако ей так и не удалось найти конкретные технологические решения для скорейшего урегулирования всех имеющихся спорных вопросов.
Таким образом, главным достижением этого тура украинско-российского дипломатического "вальса" стало подписание "базовых" соглашений по ЧФ. Они, однако, стали следствием, как представляется, уступок и компромиссов в основном со стороны России (об этом, по нашему мнению, сегодня можно только сожалеть), в результате которых она полностью признала права Украины на Крым и ЧФ и согласилась на совместное базирование флотов в Севастополе, на чем так настаивал официальный Киев.
Новый раунд решения проблем Черноморского флота начался с выходом на политическую арену преемника Ельцина Владимира Путина, провозгласившего регион Черного моря зоной особых интересов России. Весомым подтверждением этого заявления стало утверждение президентом РФ 27 июля 2001 года "Морской доктрины России на период до 2020 года" непосредственно на ракетном крейсере "Москва" ЧФ в Севастополе. При этом одним из региональных направлений реализации российской национальной морской политики на Черноморском театре обозначено совершенствование правовой базы функционирования ЧФ на территории Украины.
Следующим прорывом в российско-украинских взаимоотношениях стали договоренности министров обороны России и Украины 18 января 2001 года в Киеве, которые позволили перейти на новый качественный уровень военного сотрудничества, наполнить принцип стратегического партнерства между нашими странами практическими действиями по совместному выполнению ЧФ России и ВМС Украины отдельных задач в Черном море.
Основными результатами и лейтмотивами этого этапа переговорного процесса можно считать более четкое и ясное осознание проблем нормативной правовой базы функционирования ЧФ России на территории Украины, необходимость решения которых и будет определять приоритетность задач на ближайшее время и подготовку дополнительных соглашений.
Вместе с тем на взаимоотношения России и Украины оказывает влияние реализация принятых соглашений по ЧФ. Практические трудности, связанные с исполнением государствами соглашений по функционированию и пребыванию ЧФ в Крыму, обусловлены не только их размытым, компромиссным характером, но и тем немаловажным обстоятельством, что между Россией и Украиной нет двусторонней договоренности о сотрудничестве в сфере безопасности или обороны, а Украина не является участницей соглашений о совместной обороне в рамках СНГ. Поэтому базовые соглашения как бы "зависают" и нуждаются в максимальной конкретизации фактически по всему спектру вопросов функционирования флота. Указанные рамочные соглашения, хотя и решают многие практические вопросы пребывания ЧФ России на территории Украины, они тем не менее не регулируют весь спектр вопросов, касающихся жизнедеятельности флота (базовые соглашения предусматривали подписание еще 11 соглашений по отдельным ее аспектам). Прежде всего в соглашениях вообще отсутствуют положения, определяющие цели пребывания ЧФ на "территории Украины" и параметры его боевого применения.
ИСКОВЫЕ АТАКИ
Рассмотрим подробнее вопросы, возникающие при реализации "базовых" соглашений по ЧФ.
В соответствии с "Соглашением о параметрах раздела ЧФ" надлежало заключить дополнительное соглашение о навигационно-гидрографическом обеспечении мореплавания в Черном и Азовском морях. Российская сторона была готова его подписать еще в 1998 году, однако украинская сторона его не парафировала, а позже отошла от достигнутых договоренностей и через два года представила фактически новый проект документа. Последствия данных действий Киева мы сейчас и наблюдаем в конфликте вокруг Ялтинского маяка и акциях по "инвентаризации" украинскими чиновниками земельных участков, занимаемых объектами инфраструктуры Черноморского флота.
Кроме того, в 2002 году украинская сторона перешла к активным судебным действиям. Так, по иску генеральной прокуратуры Украины, которая представляет интересы некого украинского государственного предприятия "Госгидрография", Минобороны России и Гидрографической службе ЧФ предъявлены требования по изъятию инфраструктуры навигационно-гидрографического обеспечения в пользу Украины. При этом иск заявлен именно как об истребовании имущества из чужого незаконного владения.
По решению Севастопольского апелляционного хозяйственного суда Минобороны России обязано передать украинской стороне 18 из 22 объектов навигационно-гидрографического обеспечения, находящихся в Крыму. Среди них - важнейшие маяки в системе навигационного обеспечения кораблевождения и судоходства на Черноморском театре: Тарханкутский, Евпаторийский, Ялтинский, Солодунова и другие (кстати, обслуживание и эксплуатация навигационной системы театра не под силу Украине).
В настоящее время в Севастопольском хозяйственном суде продолжается рассмотрение иска генеральной прокуратуры Украины к Минобороны России об изъятии из владения еще 82 подобных объектов. Российская сторона безуспешно пытается убедить украинскую сторону в том, что такие вопросы согласно договорам по параметрам раздела ЧФ должны решаться на правительственном уровне, а не "поселковым или деревенским" судом, как об этом недавно заявил министр обороны РФ Сергей Иванов. Дело в том, что регламентация правового статуса военных объектов ЧФ на территории Украины предусматривает порядок разрешения споров, возникающих в связи с толкованием или применением действующих соглашений. Для этих целей создается смешанные комиссии, в состав которых стороны назначают своих представителей. Смешанные комиссии действуют на основании принятого ими регламента, собираясь на свои заседания, как правило, по мере необходимости. Если комиссия не может разрешить переданный ей на рассмотрение вопрос, он должен быть урегулирован по дипломатическим каналам, на правительственном уровне.
Украинская сторона выдвигает претензии по нарушению условий аренды земли и объектов: например, субаренда с изменением целевого назначения, строительство, реконструкция и снос объектов ЧФ без согласования с местными властями. Но вот что странно и показательно: восемь лет не было никаких вопросов, но стоило смениться власти в Киеве, как они появились. А о том, что правительство Москвы строило дома в Севастополе для моряков ЧФ (ВМС Украины тоже кое-что "перепало"), местные власти предпочитают не вспоминать.
Ведомства Украины подают иски в собственные суды, "выигрывают" их (иначе и быть не может) и через исполнительное производство "переводят" на себя права на соответствующее имущество ЧФ. Это незаконно и потому недопустимо, когда российско-украинские имущественные отношения решаются через суд в одностороннем порядке, а не путем двухсторонних переговоров, как это установлено международными соглашениями.
Обращает на себя внимание, что украинская сторона, используя несовершенство существующих механизмов взаимодействия по флоту и правовой "вакуум" в этих вопросах, предпринимает шаги по решению отдельных проблем, связанных с жизнедеятельностью флота, в одностороннем порядке (аресты счетов, снятие навигационных знаков, штрафные санкции). Так сохраняются имущественные претензии с украинской стороны в отношении Базового матросского клуба флота, признания архивных и музейных фондов Морской библиотеки и Музея ЧФ собственностью "народа Украины" и др.
Интересно отметить, что при исполнении соглашения о параметрах раздела ЧФ и в процессе приема передачи объектов стороны столкнулись с претензиями определенного рода уже и "третьих лиц" (разные местные бизнесмены и "олигархи") на право собственности некоторых объектов ЧФ, указанных в соглашении.
Имеют место и споры относительно объектов, не вошедших в соглашение о параметрах раздела ЧФ и числящихся на балансе российских воинских частей. По оценке украинской стороны, насчитывается порядка 70 различных объектов, фактически используемых в настоящее время флотом, но не вошедших в приложения к "Соглашению о параметрах раздела ЧФ". Отдельные должностные лица ВМС Украины и Государственной исполнительной службы Украины, несмотря на достигнутые межгосударственные договоренности по собственности бывшего СССР об условиях базирования и параметрах раздела ЧФ, продолжают предпринимать попытки лишения (вплоть до насильственного захвата, как этот произошло с маяком в Ялте) имущества воинских частей "иностранного государства".
ЕСТЬ РЫЧАГИ ДАВЛЕНИЯ
К сожалению, российская сторона не всегда достойно "держит удар" и своевременно реагирует на выпады и провокации украинской стороны. В то же время большинство проблем, связанных с управлением имуществом ЧФ, защитой прав владельца носит методологический характер: неопределенность целей и перспектив деятельности (развития имущественных отношений) и "пассивная" форма управления (принятие решений как реакция на текущие события). Именно поэтому вполне логичен итог: многочисленные ошибки дипломатии и правительственных инстанций России и просчеты в принятии управленческих решений, что в итоге оборачивается крупными упущенными возможностями для нашей страны.
Проведенный краткий анализ существующей системы управления (нормативной базы, управленческих структур и пр.) объектами ЧФ свидетельствует, по нашему мнению, что, к сожалению, пока наша дипломатия не в состоянии обеспечить качественное решение поставленных задач. В настоящий момент полномочия по управлению имуществом ЧФ распределены, например, между различными органами и юридическими лицами РФ: ОМИСы ЧФ и ФГУПы (в отношении арендованного имущества), ОКС ЧФ (в отношении имущества, принадлежащего РФ) и другие. Из-за отсутствия нормативно установленного порядка взаимодействия этих органов по использованию и защите имущества ЧФ РФ их действия зачастую не скоординированы. Хотя не требует пояснений, что достижение целей результативного в соответствии с интересами флота и страны управления имуществом флота возможно только при сосредоточении функций владения, пользования и распоряжения в одном органе - управляющей компании (или другого государственного органа управлении).
Таково состояние проблем функционирования ЧФ РФ на территории Украины. Для их разрешения представляется целесообразным провести следующий комплекс мероприятий.
Во-первых, необходимо повышение качества со стороны России государственного управления международной военной деятельностью ЧФ путем совершенствования ее правовых основ. Это, в свою очередь, предлагается обеспечить систематизацией многочисленных актов национального военного законодательства, а также международных договоров РФ (межгосударственных, межправительственных, межведомственных), регулирующих международную военную деятельность.
Во-вторых, целесообразно активизировать работу смешанной российско-украинской комиссии по разрешению имущественных споров относительно толкования и применения базовых соглашений по ЧФ.
В-третьих, надо разработать и принять "Концепцию управления имуществом ЧФ". Она должна служить нормативной базой и поэтапной программой действий по эффективному управлению имуществом ЧФ, отражающей многочисленные динамические взаимосвязи между стратегическими целями деятельности ЧФ и России, основными управленческими решениями и способами их реализации. Доминирующее положение в концепции должны занимать цели, задачи, основные направления деятельности ЧФ, а также способы и механизмы управления его имуществом.
В-четвертых, нужно создать управляющий орган (компанию) для рационального управления имуществом ЧФ на территории Украины. Этому органу постановлением правительства РФ передать права по управлению федеральной собственностью (недвижимого имущества ЧФ) и права по владению и пользованию имуществом, арендованным у Украины.
Россия намерена эффективно решать проблемы морской деятельности на Черном и Азовском морях с учетом своих интересов, и для этого у нее есть действенные рычаги и возможности влияния и давления (энергетические, экономические, финансовые, дипломатические, культурные и т.д.). И не следует опасаться применения таких рычагов.
