Владимир Котляр
Сожженная казарма росийских миротворцев. Это нападение международное право трактует как агрессию.
Фото из книги «Трагедия Южной Осетии»
14 августа 2009 года «Независимое военное обозрение» опубликовало редакционную статью по вопросу о переходе России к «активной обороне». Напомним, что речь шла о внесенном президентом России Дмитрием Медведевым в Государственную Думу законопроекте, дополняющем федеральный закон 1996 года «Об обороне» в части применения Вооруженных сил России за рубежом. В беседе с лидерами парламентских фракций в Сочи президент России связал свою инициативу с нападением грузинских войск на Южную Осетию в 2008 году и с необходимостью более четко регламентировать порядок применения Вооруженных сил России за рубежом.
Законопроект, как об этом можно судить по сообщению на президентском сайте, дает право Верховному главнокомандующему на использование российских войск на территории других государств в следующих целях: для отражения нападения на Вооруженные силы России и другие войска, дислоцированные за пределами территории России; для отражения или предотвращения агрессии против другого государства; для защиты граждан России за рубежом; для борьбы с пиратством и обеспечения безопасности судоходства.
Соглашаясь с необходимостью более четкой регламентации применения Россией силы за рубежом в наше неспокойное время (автор данного комментария полностью разделяет это мнение), редакция, тем не менее, совершенно обоснованно ставит ряд серьезных вопросов в связи с законопроектом, требующих уточнения до его принятия Федеральным собранием России.
Но прежде чем перейти к этим вопросам и ответам на них, было бы полезно кратко напомнить об основных положениях современного международного права по вопросу о применении государствами силы против других государств. Это тем более необходимо потому, что анализ заявлений российских официальных лиц (в том числе на высоком уровне) и публикаций СМИ России по вопросам, связанным с проблемой применения государствами силы в их международных отношениях и с правовым характером действий Вооруженных сил России в ответ на нападение грузинских войск, показывает, что достаточно часто они не учитывали нормы современного международного права. Особенно наглядно это проявилось в первые дни конфликта с Грузией в августе 2008 года, когда можно было слышать заявления и о праве России на «гуманитарную интервенцию», и на нанесение «превентивных ударов», и об «ответственности за защиту», и о «миротворческом мандате России», и о «праве России защищать своих граждан за рубежом».
Прежде всего надо сказать, что один из важнейших, закрепленных в Уставе ООН принципов международного права, регулирующих сегодня международные отношения, возлагает на государства обязанность разрешать свои международные споры мирными средствами и воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН (ст. 2 Устава ООН).
Устав ООН делает только два исключения из этого общего правила, признавая право государств применять силу в порядке индивидуальной или коллективной самообороны в ответ на вооруженное нападение (ст. 51) и применять силу по решению Совета Безопасности ООН и под его руководством для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (ст. 42–43).
На практике положения ст. 51 означают, что для того, чтобы отдать приказ о применении силы в ответ на вооруженное нападение против российских вооруженных сил, находящихся за рубежом по международному миротворческому мандату или по соглашению с другим государством, российскому Верховному главнокомандующему вообще не нужно ничье разрешение. Однако он должен информировать о случившемся Совет Безопасности ООН, а также Совет Федерации своей страны, с разрешения которого российские войска были посланы за рубеж, и соответствующая процедура должна быть прописана в законопроекте. Именно на основании своего права на самооборону для отпора нападению грузинской армии и действовали регулярные части российской армии в августе 2008 года. И вряд ли стоит вместо самообороны характеризовать действия российских вооруженных сил как операцию по принуждению Грузии к миру, поскольку такие операции относятся к разряду международных миротворческих операций и проводятся по мандату Совета Безопасности ООН либо международной региональной организации, который должен ясно давать миротворцам право применять силу в целях принуждения противников к миру. Нам же в августе 2008 года никакой мандат не был нужен для отпора нападения со стороны Грузии.
Менее понятна поставленная в законопроекте цель применять российские войска для «предотвращения агрессии против другого государства» (как, видимо, и против России). Надо иметь в виду, что современное международное право не считает законным применение государствами силы против другого государства для предупреждения нападения, то есть в превентивном порядке. Когда США готовились к нападению на Ирак, неоконсервативные идеологи администрации Джорджа Буша сформулировали «право» США наносить по своему усмотрению превентивные или упреждающие удары по любому государству в порядке так называемой превентивной самообороны и внесли соответствующие положения в стратегические концепции США 2002 и 2006 годов.
На самом деле понятия «превентивный удар» (для устранения «реальной» угрозы, которая, однако, не носит «непосредственного характера») и «упреждающий удар» (для устранения «неотвратимой» угрозы) традиционно являются частью военного искусства и применяются лишь во время войны. Попытка администрации Буша искусственно перенести их в международное право в качестве теоретического оправдания курса Вашингтона на односторонние силовые действия против других государств в мирное время не получила поддержки международного сообщества. Соответственно Итоговый документ Всемирного саммита ООН 2005 года напоминает, что существующих положений Устава ООН достаточно для противодействия всему спектру угроз международному миру и безопасности (включая, следовательно, превентивные и упреждающие удары) и подчеркивает необходимость и в этих случаях действовать только через Совет Безопасности ООН (док. ООН А/ RES/60/1 от 24.10.2005, пп. 77–80, 138–139, 152–153). Видимо, и нам следовало бы исходить из этого при доработке законопроекта.
Необходимо также тщательно продумать формулировку законопроекта о применении Вооруженных сил России для защиты граждан России за рубежом, в этом редакция «НВО» совершенно права. По мнению автора, ссылка на наше право защищать граждан России на территории другого государства военным путем может работать лишь при условии, если наши войска имеют соответствующий миротворческий мандат или мандат Совета Безопасности ООН, СНГ или ОБСЕ – ведь речь идет об иностранной территории. В противном случае такая защита может осуществляться лишь политическими или дипломатическими методами через Совет Безопасности ООН или путем обращения к правительству соответствующей страны.
Такой мандат был для территории жертвы грузинской агрессии – Южной Осетии, но она и Абхазия – не единственные места, где имеется большое количество российских граждан. Много российских граждан живут также в Крыму (как и в целом ряде других стран СНГ). Понятно, что первоначальные намерения президента Украины Виктора Ющенко применить силу в августе 2008 года, с тем чтобы задержать корабли Черноморского флота при входе или выходе в Севастопольскую бухту, могли в случае их осуществления немедленно привести к военному конфликту, в котором мы имели бы полное право воспользоваться своим правом на самооборону. Но если Ющенко (или тот, кто придет ему на смену) будет и дальше втаскивать Украину в НАТО вопреки воле украинского народа – а именно о такой воле свидетельствуют все опросы общественного мнения на Украине, – то в Крыму (и, возможно, в других областях левобережной Украины) вполне могут вспыхнуть массовые выступления русскоязычного населения. В ответ правительство может применить силу против демонстрантов, являющихся зачастую российскими гражданами, но будут ли у России правовые основания использовать силу для защиты своих граждан в этом случае? По первой прикидке, таких оснований у нас не будет.
Наконец, о применении Вооруженных сил России за рубежом для борьбы с пиратством и обеспечения безопасности судоходства. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, участницей которой является и Россия, уже сейчас разрешает военным либо специально уполномоченным и находящимся на государственной службе другим кораблям и самолетам любых государств захватывать пиратские суда или самолеты в открытом море или в любом другом месте вне юрисдикции какого бы то ни было государства, арестовать находящихся на борту лиц и имущество и решить их дальнейшую судьбу в ходе судебного разбирательства (ст. 105–107). Однако борьба с пиратством в пределах юрисдикции другого государства – в территориальном море или на суше – является прерогативой властей этого государства, и Вооруженные силы России могут быть задействованы в этом случае лишь по согласованию с этим государством или по решению Совета Безопасности ООН. Именно на этой основе российский ВМФ действует сегодня у берегов Сомали. Эта же конвенция достаточно подробно прописывает режим судоходства в территориальном море, экономической зоне и в открытом море. Очевидно, что соответствующие положения законопроекта, внесенного президентом России, должны учитывать эти статьи конвенции.
Представляется, что все эти вопросы должны быть тщательно проработаны в ходе рассмотрения законопроекта президента в Федеральном собрании России. Он затрагивает слишком важные вопросы, чтобы его принимать второпях.
