Дмитрий Суслов.
Действующий председатель Евросоюза, австрийский канцлер Вольфганг Шюссель и глава Еврокомиссии Жозе Мануэл Баррозу по-разному смотрят на развитие энергетического сотрудничества с Россией.
Фото Reuters
В последнее время произошла существенная «экономизация» отношений России и ЕС. За исключением ряда актуальных международных проблем, из нее практически исчезли политические вопросы. Наиболее же ходовыми характеристиками взаимодействия стали такие слова, как прагматизм, деловой подход, диалог бизнесменов.
Это очень существенный момент, тем более если вспомнить, что последние месяцы отношения между Россией и ЕС постоянно ухудшались. В главной области взаимоотношений – энергетическом сотрудничестве – различия позиций начинали преобладать над сходствами. Стремление ЕС (с помощью Договора к Энергетической хартии) лишить РФ монопольного контроля над собственными трубопроводами и недостаточное информационное сопровождение действий, предпринимаемых Россией в энергетической сфере, приводили к нервозности.
В постоянный раздражитель превратилось пространство бывшего СССР и в первую очередь судьба так называемых «непризнанных республик» – Абхазии, Южной Осетии, Нагорного Карабаха и Приднестровья.
Все это происходило в преддверии саммита «большой восьмерки» в Санкт-Петербурге, который к тому же рассматривался в Брюсселе как «окно возможностей» для навязывания РФ невыгодных ей правил энергетического взаимодействия. В открытую делались намеки на то, что от согласия Москвы принять эти правила зависит успех важнейшего для нее международного события года. Многие – как в России, так и на Западе – даже заговорили о риске провала санкт-петербургского саммита.
Надежность или интеграция?
В последнее время эта тенденция затормозилась. Поворотной точкой здесь стал саммит РФ–ЕС в Сочи, прошедший 25 мая. Саммит продемонстрировал, что стороны исполнены решимости оставаться партнерами и всеми силами будут избегать деградации отношений. Во-первых, царившее в Сочи благодушие создает позитивную атмосферу, которая необходима в преддверии «восьмерки». Во-вторых, он выявил точки соприкосновения в области энергетики (Северо-Европейский газопровод).
В-третьих, сочинский саммит стал настоящим прообразом встречи в Санкт-Петербурге и намеком на ее успех. Он показал, что несогласие сторон по главным вопросам повестки дня еще не означает провала саммита при наличии соответствующей политической воли. А воля у России, ЕС и США пока есть. Более того, сочинский саммит не только затормозил негативное развитие отношений Россия–ЕС, но и выявил некоторые позитивные тенденции. И это вовсе не подписание соглашений об упрощении визового режима и реадмиссии, которые, будучи увязанными между собой, скорее закрывают перед Россией перспективу безвизового режима с ЕС в обозримой перспективе, нежели приближают к ней. Эти тенденции заметны в области энергетики – там, где, по мнению большинства наблюдателей, не было никакого прогресса вообще.
На сегодняшний день в ЕС уже сложились две альтернативные модели энергетического взаимодействия с Россией.
Первая (на которой настаивает КЕС) фактически рассматривает это взаимодействие как функцию от интеграции внутреннего энергетического рынка Евросоюза и напрямую увязывает его с принятием РФ действующих в ЕС правил. При том что в случае успеха она наилучшим образом гарантирует надежность поставок энергоресурсов (в силу бесправия России), нельзя не признать, что в первую очередь она ориентирована не на обеспечение этой бесперебойности, а на поддержку интеграции внутреннего энергетического рынка Евросоюза. Что естественно для Комиссии, основная цель работы которой в принципе заключается в углублении интеграции ЕС и – автоматически – получении дополнительных полномочий от государств-членов.
КЕС настаивает, чтобы Россия, ратифицировав Договор Энергетической хартии (ДЭХ) и Транзитный протокол, на уровне РФ–ЕС в целом допустила европейские компании к производству и независимые компании вообще (как европейские, так и российские) к транспортировке энергоресурсов (и российских, и среднеазиатских) по российской территории. Понятно, почему именно на этих условиях Брюссель соглашается допустить «Газпром» в европейские газораспределительные сети: он уже перестанет быть единственным поставщиком российского и среднеазиатского газа в ЕС и будет конкурировать с другими компаниями, цена на газ у которых (особенно на среднеазиатский) может быть существенно ниже.
Вторая модель энергетического взаимодействия, которая уже реализуется между Россией и Германией, предполагает, во-первых, сотрудничество на двустороннем уровне, а не на уровне Россия–ЕС в целом. Это само по себе уже является преимуществом, так как энергетика остается исключительной компетенцией государств – членов ЕС. Во-вторых, эта модель предполагает работу «здесь и сейчас» на основе ныне существующих (то есть предлагаемых РФ) правил энергетического взаимодействия, а не исходит из условия принятия Россией правил ЕС. То есть сотрудничество осуществляется без лишения «Газпрома» монопольного положения и без открытия для ЕС российских магистральных трубопроводов. В-третьих, эта модель ориентирована именно на торговлю, а не на энергетическую интеграцию Евросоюза.
Сегодня в развитии энергетических отношений Россия–ЕС намечается тенденция в пользу второй модели. «Германский» вариант начинает, по-видимому, пользоваться большей симпатией следи других стран – членов Евросоюза. Свидетельством тому служат совершенно различные акценты, расставленные в Сочи по вопросам энергетики канцлером председательствующей в ЕС Австрии Вольфгангом Шюсселем и главой Еврокомиссии Жозе Мануэлом Баррозу.
Действительно, по ДЭХ ни Москва, ни Брюссель не намерены пока идти на уступки, и «модель КЕС» обречена на ступор. С другой стороны, главной задачей государств ЕС в сфере энергетики является именно обеспечение бесперебойности поставок (а не энергетическая интеграция ЕС, которую многие страны-члены хотели бы замедлить, если не «замотать» вовсе).
Две стратегии ЕС
Решающую роль в продвижении «германской модели» сыграл саммит РФ–ФРГ в Томске. Он продемонстрировал, что Берлин на двусторонней основе и без навязывания новых правил энергетического взаимодействия получил практически все то, чего КЕС не может добиться на наднациональном уровне. Немецкие компании получили доступ и к производству российских энергоресурсов (BASF), и к совладению газопроводом (BASF, E.ON).
По мере роста популярности «германской модели» смещается чаша весов и во внутриевропейской дискуссии о том, должна ли «общая энергетическая политика Евросоюза» представлять собой исключительно взаимодействие суверенных государств или все же имеет смысл придать ей некое наднациональное измерение. Причем смещается в пользу России, которой более выгоден вариант двустороннего взаимодействия со странами – членами ЕС. Видимо, именно понимание альтернативности «германской модели» энергетических отношений с Россией своей собственной стратегии и толкает КЕС на некоторые ревнивые шаги по отношению к Северо-Европейскому газопроводу (наряду с его поддержкой на официальном уровне).
Разумеется, тенденция к проявлению странами – членами ЕС большего реализма в энергетических отношениях с Россией и стремления получить хотя бы то, что реально в нынешних условиях, не означает, что формат отношений, предлагаемый КЕС, будет отброшен вовсе и что давление на РФ по энергетическим вопросам прекратится. Как указано в итогах мартовского саммита ЕС в Брюсселе, ратификация Россией Договора Энергетической хартии по-прежнему остается стратегическим интересом государств – членов Евросоюза.
В настоящее время скорее можно говорить о появлении у ЕС своеобразной «программы-минимум» энергетического взаимодействия с РФ на двусторонней основе. Реализация этой программы будет идти параллельно с попытками все же склонить Россию к односторонней либерализации энергетического сектора и в первую очередь магистральных трубопроводов. Другое дело, что акцент государствами Евросоюза будет, по-видимому, постепенно переноситься именно на реалистическое сотрудничество с РФ по «германской модели». В нынешней ситуации странам ЕС объективно более выгодно принять предлагаемые Россией правила игры и сотрудничать с ней в двустороннем формате, получая, как показывает опыт СЕГ, и доступ к месторождениям, и совладение новыми трубопроводами.
Комиссия же, отталкиваясь от решений мартовского саммита ЕС и пытаясь не уступить странам-членам (в первую очередь Германии) в борьбе за лидерство в ЕС в целом, по-прежнему будет настаивать на собственной повестке дня. Не случайно Брюсселем по-прежнему из раза в раз поднимается тема вступления России в ВТО, формально закрытая для отношений РФ–ЕС еще в мае 2004 года.
Перспектива присоединения РФ к этой организации уже открыто используется КЕС в качестве инструмента давления на Москву по энергетическим вопросам. При этом в Брюсселе напрямую заявляют, что «поторопились» заключить с Россией соглашение по ВТО два года назад, не включив в него обязательства РФ по энергетике, и что теперь неплохо было бы его «вскрыть». В качестве же «ключа» для «вскрытия» используется требование к РФ отменить компенсационные выплаты за транссибирские перелеты, необоснованно увязанное с перспективой вступления России в ВТО.
Утверждения же представителей Комиссии ЕС о том, что ничего подобного с соглашением по ВТО не происходит, не соответствует действительности. Так, Питер Мандельсон уверяет, что КЕС придерживается подписанного два года назад «Протокола о завершении переговоров Россия–ЕС о вступлении России в ВТО», однако тут же отмечает, что Комиссия ведет с РФ переговоры о ее присоединении к этой организации. Представленная представительством КЕС в Москве официальная повестка дня саммита в Сочи также включала в себя переговоры о вступлении России в ВТО, что опять-таки не вяжется с их формальным завершением.
Прагматизм торжествует
Несмотря на некоторые позитивные тенденции энергетического взаимодействия в краткосрочной перспективе, долгосрочное видение российско-европейских отношений по-прежнему не может не вызывать беспокойства. Создается впечатление, что в Евросоюзе усиливается тенденция к политическому отгораживанию от России и отказу от выстраивания с ней какой-либо политической и геополитической общности.
Во-первых, это проявляется в изменении иерархии интересов и приоритетов ЕС в отношении России. Если раньше главным приоритетом было вхождение России в Евроатлантическое сообщество (вопросы демократизации и рыночной экономики), то теперь на первое место выдвинулись конкретные краткосрочные интересы ЕС, в основном экономического характера. Не случайно Брюссель увязывает принятие Москвой его условий по энергетике с заключением нового стратегического соглашения Россия–Евросоюз, а также с тем, чтобы выгодный ЕС режим энергетических отношений был в этом соглашении прописан.
Вероятно, политическое руководство и в России, и в ЕС взяло курс на сосуществование двух партнеров, не связанных ничем, кроме как экономическими сделками. Не случайно все чаще наблюдателями проводятся аналогии между нынешними отношениями Россия–ЕС и их взаимодействием времен холодной войны, когда СССР также поставлял в ЕЭС нефть и газ и считался надежным поставщиком.
В пользу изменения принципиального подхода ЕС в отношении России свидетельствует также проявившееся в последнее время нежелание Брюсселя поднимать на переговорах с Москвой сложные политические вопросы – будь то проблемы демократии в РФ или выявление конечной цели отношений Россия–Евросоюз. Представители ЕС как бы отгораживаются от данных проблем. Все это свидетельствует о курсе на политическое дистанцирование.
Более того, на фоне жесткого давления по вопросам, представляющим для ЕС актуальный краткосрочный экономический или политической интерес (энергетика, внешнеполитическая ориентация и развитие ряда стран СНГ), его молчание по базовым политическим проблемам отношений заставляет задаться вопросом: а готов ли ЕС к серьезному диалогу с Россией или стороны снова возвращаются к логике «мирного сосуществования», элегантно охарактеризованной в Сочи Вольфгангом Шюсселем как «чистая коммерция, никакой политики»? И готова ли Россия к серьезному диалогу с ЕС, ставит ли она цели более амбициозные, нежели закрепление оптимального для нее режима поставок энергоносителей?
Ответы на эти вопросы прояснятся из того, как будут проходить переговоры о новом договоре Россия–Евросоюз и каким этот договор будет по содержанию. Прискорбно для обеих сторон, их долгосрочного развития, если оба ответа окажутся отрицательными.
