Андрэ Мернье
Приостановка поставок газа стала нарушением условий двусторонних соглашений.
Фото Reuters
Недавний газовый кризис между Украиной и Россией дал повод для комментариев относительно Договора к Энергетической хартии, его функционирования и целесообразности для поддержания энергетической безопасности. Эти комментарии заслуживают ответа.
Следует отметить, что перебои с поставками газа в январе 2009 года произошли, несмотря на конкретные положения договора, которые призваны предотвращать нарушения транзита. В то же время приостановка поставок газа стала нарушением условий двусторонних соглашений между непосредственно вовлеченными государствами и энергетическими компаниями – договоренностей, которые были заключены менее чем за три месяца до кризиса. Исходя из происшедшего можно заключить, что соглашения, будь то многосторонние или двусторонние, могут функционировать, только если они подкреплены политической волей.
Было высказано мнение, что договор не сработал в этом споре. В связи с этим следует напомнить следующее. Во-первых, только государства-члены имеют право инициировать процедуру, предусмотренную в договоре для разрешения споров. Секретариат не имеет на это мандата. В данном случае ни одно из государств-членов, затронутых кризисом, не прибегло к процедуре разрешения споров. Во-вторых, договор, которому почти 15 лет, никогда не имел целью разрешение немедленных чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, не следует ожидать, что договор даст решения, для которых он не предназначен в том формате, который определили «отцы-основатели» и которого предпочитают придерживаться государства-члены на сегодняшний день.
Тем не менее договор является уникальным действующим правовым инструментом, регулирующим энергетические вопросы. К нему регулярно прибегают как частные инвесторы, так и государства. С учетом всего этого весьма уместно взглянуть на его будущее.
Нельзя отрицать, что за 15 лет, прошедшие со времени подписания ДЭХ, мир, особенно мир энергетики Евразии, претерпел серьезные изменения. Расширился Европейский союз, Россия вновь обрела силу и стабильность, вопросы транзита с исчезновением Советского Союза приобрели особую остроту. И в целом мир энергетики уже не тот, что был в 90-е годы. Энергетические потребности возросли, некоторые ресурсы истощаются, в то время как появляются другие, а «энергетический портфель» постоянно меняется под воздействием колебаний цен и новых технологий.
В этих условиях мы безусловно вправе взглянуть на принятый в 1994 году договор свежим взглядом с тем, чтобы, не ставя под сомнение ценность существующего текста, попытаться укрепить договор, например, задав ему новые задачи и новые направления. Необходимо отметить, что никто не ставит под сомнение принципы договора, его несущие опоры – защиту инвестиций, безопасность транзита и разрешение споров.
Но договор можно развивать. Можно уточнить его язык с тем, чтобы усилить его поддержку среди государств-членов и сделать его более функциональным в случае кризиса. На сегодняшний день возможности договора в таких ситуациях ограничены, в то время как ему в вину ставится бездействие.
В этой связи следует рассмотреть следующие два вопроса. Первый и немаловажный вопрос касается процедуры. Договор является инструментом международного права, устанавливающим фундаментальные принципы. Было бы невыгодно и даже вредно пытаться его менять. Поэтому коренное изменение договора представляется нежелательным. Если бы такое предложение поступило в настоящее время, оно было бы отвергнуто большинством государств-членов.
Однако, как и любое международное соглашение, договор должен и может быть адаптирован к меняющемуся миру. Способы для этого известны. Это дополнительные протоколы, декларации, толкования и т.п. Государства-члены уже встали на этот путь. Переговоры по проекту Протокола по транзиту, особенно актуальному сегодня, продолжаются уже 10 лет. Достигнут значительный прогресс, осталось только окончательно согласовать текст. Как и при любых переговорах, достижение желаемого результата требует компромиссов. Уже действующий Протокол по энергоэффективности приобретает новую актуальность в рамках дискуссии по вопросам изменения климата.
Наконец, государства-члены приняли Торговую поправку, и число ратификаций, необходимых для ее вступления в силу, почти достигнуто. Эта поправка приведет договор в соответствие с соглашениями о международной торговле.
Январский кризис 2009 года, оказавшийся более серьезным и продолжительным, чем кризис 2006 года, естественно, поднял вопрос о транзите, но в целом он обозначил вопрос о доверии между различными участниками. Доверие необходимо для привлечения инвестиций и соблюдения контрактов. Доверие не может строиться только на заявлениях о добрых намерениях. В конечном счете оно требует транспарентности. Безусловно, одностороннее предоставление не проверенных и не поддающихся проверке данных нельзя назвать транспарентностью.
 С энергетическим кризисом каждый боролся по-своему. Фото Reuters |
К концу кризиса, однако, определилась основа для более надежного механизма: была сформирована группа международных наблюдателей, которые разместились на объектах транзитной системы. Секретариат Энергетической хартии предложил свое участие в качестве нейтрального игрока, признанного всеми сторонами. На деле создание группы наблюдателей оказалось недостаточной и запоздалой мерой. Тем не менее эта инициатива была шагом в направлении большей транспарентности.
Следуя этой логике, можно рассмотреть широко известные системы «Мер по укреплению доверия». Основные правила этих систем достаточно просты: гарантированная возможность посещать любые объекты для оценки ситуации и ее сравнения с односторонними заявлениями, с тем чтобы сделать четкие выводы, которые не могут быть оспорены в силу того, что они являются проверенными и проверяемыми.
В рамках этих систем возможно два подхода, у каждого из которых есть свои преимущества. Первый – на основе постоянно действующих структур формируются группы инспекторов, одобренных всеми сторонами благодаря их объективности и политической нейтральности, а также в силу их методов работы. Здесь можно привести пример Международного агентства по атомной энергии, которое обеспечивает соблюдение Договора о нераспространении ядерного оружия, либо Организации по запрещению химического оружия, обеспечивающей соблюдение одноименного договора. Однако такая система может оказаться громоздкой и дорогостоящей.
Альтернативной является система инспектирования по запросу, когда каждая сторона готова принимать инспекторов других заинтересованных сторон. Этот подход используется в рамках Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Такая система гибка, легко организуется и относительно недорого стоит.
В обоих случаях ключевыми являются методы работы: состав инспекционных групп, определение инспектируемых объектов, сроки инспектирования, квоты и т.д. Стоит повторить, что для восстановления доверия любая новая договоренность должна гарантировать транспарентность.
Международному сообществу следует не просто выступать с абстрактными призывами к созданию более четкой основы для регулирования мира энергетики. Пришло время адаптировать договор к Энергетической хартии, в который входят 53 члена. Это создало бы атмосферу доверия и снизило бы вероятность кризисов, а в случае их возникновения позволило бы с ними быстрее справляться.
Договор к Энергетической хартии остается полезным инструментом. В эпоху глобализации он служит многосторонней основой, объединяющей производителей, потребителей энергоресурсов и транзитные страны. Организация накопила огромные знания и опыт, которые было бы жаль не использовать для достижения прогресса, диктуемого изменениями в мире. Секретариат готов сделать все необходимое, чтобы дополнить и усовершенствовать договор в соответствии с пожеланиями государств-членов, за которыми всегда остается последнее слово. После кризиса страны должны быть готовы к новаторским подходам.
В противном случае в силу неизбежных финансовых, экономических или политических сложностей будут развиваться новые кризисы, как на уровне государств, так и на международном уровне.
