Европейские "козлы отпущения"

Судно с беженцами из Африки достигло берегов Италии. Фото Reuters

По истечении двух лет, выделенных Советом ЕС на выполнение решения, принятого в сентябре 2015 года, о распределении между государствами-членами ищущих убежище из Греции и Италии, Комиссия ЕС (КЕС) ожидаемо назвала переселение «успешной историей», несмотря на резкую критику политиков и экспертов, неоднократно заявлявших о полном провале проекта. Начальное число – 120 тыс. претендентов на переселение – было скорректировано до 98 тыс. вследствие того, что миграционный поток в Грецию за это время значительно сократился, а прибывающие в Италию африканцы не имели оснований претендовать на статус беженца. Но даже вновь заявленная квота была реализована на треть – за два года государства-члены приняли по схеме КЕС 29 тыс. человек.

Совершенно иначе оценила результаты расселения Amnesty International. Правозащитная организация упрекнула государства ЕС за то, что они бросили на произвол судьбы тысячи мигрантов в Греции и Италии, и предупредила, что за невыполнение обязательств они могут так же, как и вышеградцы (Венгрия, Польша, Словакия, Чехия), понести наказание и даже предстать перед Судом ЕС. Последнее, впрочем, маловероятно – КЕС придется наказывать почти все страны ЕС во главе с Германией: лишь маленькая Мальта, дисциплинированная Финляндия, а также Ирландия почти полностью исчерпали свои квоты по приему беженцев.

Однако в новом пакете предложений, представленных месяц назад, КЕС решила переместить акцент с обязательных квот по приему беженцев из Италии и Греции на переселение претендентов на убежище из Северной Африки и стран Африканского Рога на добровольной основе и с финансовым поощрением. Страны – участницы новой схемы расселения получат почти 0,5 млрд евро за прием около 40 тыс. претендентов из Ливии, Нигера, Судана, Чада и Эфиопии. Таким образом КЕС надеется отчасти задобрить Италию, которая все еще страдает от наплыва мигрантов, и одновременно призывает страны ЕС переселять беженцев из Турции и Ближнего Востока, чтобы они не пускались самостоятельно в рискованное путешествие по Средиземному морю. Более того, ЕС даже поддерживает неординарный план Италии предоставить экономическую помощь торговцам людьми и контрабандистам в обмен на их отказ от нелегальной переправки мигрантов через море. Принимая во внимание, что миграционный поток несколько снизился и на центрально-средиземноморском направлении, КЕС поощряет действия Италии по подготовке ливийской береговой охраны.

Новая программа была одобрена большинством голосов государств-членов при ожидаемом сопротивлении стран Вышеградской группы, которые в очередной раз заявили, что не могут интегрировать мигрантов-мусульман. Смещение предпочтений в пользу добровольного расселения в то же время вовсе не означает, что КЕС оставила идею добиться от государств-членов выполнения своих обязательств по расселению беженцев в соответствии с квотами. Противостояние с вышеградцами продолжается, хотя резкие действия со стороны КЕС маловероятны, скорее она будет искать компромисса по миграционным вопросам.

КЕС также довольна результатами действия договоренности ЕС с Турцией, заключенной в марте 2016-го. Анкара в целом выполняет свои обязательства, несмотря на напряженность в отношениях с Брюсселем и периодические опасения, что сделка провалится. С тех пор, как она вступила в силу, миграционный поток на восточно-средиземноморском направлении сократился почти на 97%. С другой стороны, статистика показывает, что сделка оказалась малоэффективной по двум важным направлениям: не были осуществлены массовые возвращения из Греции в Турцию (вернулись менее 2 тыс. пытавшихся проникнуть в Европу), не удалось создать легальный безопасный канал транспортировки ищущих убежище (число переселенных на законной основе из турецких лагерей в страны ЕС не достигло 3 тыс.). И наконец, сделка все еще может быть расторгнута, если Турция решит все же настаивать на обещанном вознаграждении, помимо финансового. В этом случае Европу может ожидать еще один кризис беженцев.

Большие надежды в ЕС продолжают возлагать на Европейское пограничное агентство, которое направило 1,7 тыс. сотрудников на помощь национальным погранслужбам. Однако и здесь государства-члены не выполняют полностью своих обязательств по поставке оборудования и пополнению рядов европейского корпуса, о чем КЕС бесконечно приходится напоминать.

Недавно она объявила о готовности к обсуждению очередной шенгенской реформы, хотя еще год назад отказывалась признавать такое развитие событий. Несколько стран во главе с Францией и Германией уже давно настаивали на проведении подобной реформы и в преддверии окончания разрешенного срока восстановления погранконтроля на некоторых участках внутренних границ вновь призвали внести поправки в Шенгенский кодекс о границах, которые бы позволили государствам-членам закрыть границу при возникновении угрозы безопасности. КЕС ничего не остается делать, кроме как ответить на призыв, так как все возможности продления контроля будут исчерпаны к середине ноября, а рост терроризма в Европе не позволяет продолжать жить безмятежно, как это было до начала миграционного кризиса.

Однако при этом в своей речи о положении дел в Евросоюзе председатель КЕС Жан-Клод Юнкер призвал Совет ЕС принять решение о допущении «без дальнейших проволочек» в Шенген Румынию и Болгарию, которым уже давно отказывали из-за их неготовности эффективно охранять границу. Предложение КЕС совсем некстати совпало с появлением первых признаков поиска контрабандистами альтернативных путей проникновения в Европу из Средиземного моря через Черное в Румынию.

Хотя пик миграционного кризиса в Евросоюзе был пройден, хаос неуправляемых потоков, а также стремление мигрантов выбрать всего несколько стран конечным пунктом своего путешествия разрушили солидарность государств-членов и их традиционный либеральный подход к предоставлению убежища. Ни одна из стран ЕС не может урегулировать миграционный кризис в одиночку, хотя они используют возможность защититься от угроз безопасности, восстановив контроль на границах.

Миграционный кризис в Евросоюзе выявил дефицит готовности государств-членов справедливо разделить бремя ответственности за происходящее. По существу, нежелание государств-членов выполнять в полном объеме решение Совета о расселении претендентов на убежище, которое они поддержали квалифицированным большинством, наносит серьезный удар по поддержанию правопорядка и верховенства права ЕС.

Евросоюз пытается решить проблему несколькими способами, главным из которых представляется ее «экстернализация», которая на первый взгляд выглядит привлекательной, но вызывает еще больше вопросов относительно легитимности такого решения и его совместимости с международными стандартами, не говоря уже о возможном негативном эффекте для международных отношений.

Вдохновленные результатом сделки с Турцией, лидеры ЕС обсуждают перспективы аналогичных договоренностей с североафриканскими странами, которые, однако, осложняются двумя препятствиями. Во-первых, стремление и возможности потенциальных партнеров сотрудничать по сдерживанию миграционных потоков далеко не очевидны. Во-вторых, институты ЕС ограничены в своем намерении не пускать желающих попасть в Европу обязательствами соблюдать международное право по предоставлению убежища.

С другой стороны, население стран ЕС, вынужденных принимать все больше претендентов на убежище в результате несогласованности действий европейских и национальных властей, находит методы урегулирования кризиса несправедливыми, что создает благодатную почву для роста популизма, экстремизма и авторитета евроскептиков. Казалось бы, чрезвычайная ситуация должна была заставить государства-члены осознать необходимость усиления наднационального компонента политики убежища и миграции, как того добивается КЕС. Вместо этого они ответили восстановлением пограничного контроля по всему маршруту следования потенциальных беженцев, что привело к появлению козла отпущения в лице Греции, а также Италии, на которую приходится главный приток мигрантов после блокировки «балканского пути». Институты ЕС, в свою очередь, требуют соблюдения принципов Дублинской системы предоставления убежища, что напоминает путешествие по замкнутому кругу. Таким образом, миграционный кризис выявил в ЕС целый ряд внутренних проблем политического, институционального и социального характера, которые предстоит решать как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе.