Алексей Портанский
Глава ВТО Нгози Оконджо-Ивеала полна энергии, чтобы сохранить дееспособность одного из главных международных экономических институтов. Фото Reuters
Стало модным рассуждать о развале мирового порядка. Поводов для этого оказалось более чем достаточно: финансовый кризис 2008 года, война России с Грузией в том же году, присоединение Россией Крыма в 2014-м, пандемия COVID-19, торговая война США и Китая, украинский конфликт и, как следствие, небывалая деградация отношений России с Западом с далеко идущими последствиями, напряженность вокруг Тайваня, обострение палестино-израильского противостояния, атаки хуситов на торговые суда в Красном море. Ни с одним из этих кризисов ни государствам, ни международным институтам в полной мере справиться не удалось.
Критике подвергаются все без исключения международные институты, но за большую часть перечисленных проблем и конфликтов отвечает ООН. О слабости и неэффективности ее механизмов высказываются ныне и рядовые дипломаты, и всемирно известные персоны. ООН в том виде, в котором она функционировала с момента своего основания, «больше не соответствует новым реалиям», писал папа Франциск в связи с конфликтом в Украине. На устах у многих требования реформировать ООН, включая Совет Безопасности. При этом никто всерьез не предлагает закрыть, распустить ООН из-за ее недостаточной эффективности. И это разумно. Однако в отношении других уважаемых международных организаций такой взвешенный подход почему-то не срабатывает.
Речь, в частности, идет о Всемирной торговой организации, которую называют «ООН для мировой торговли». Кстати, и по числу членов (166 с 2024 года) ВТО вполне сравнима с ООН. А если вспомнить число государств-учредителей, то ООН окажется в проигрыше: 51 государство против более 100 при создании ВТО.
В начале марта агентство Bloomberg, комментируя скромные итоги 13-й министерской конференции ВТО, сочло уместным распространить сообщение под заголовком, «Смерть ВТО теперь выглядит неизбежной». Одновременно примечательным оказался подзаголовок: «Немногие глобальные институты приносили такую пользу, подвергаясь при этом столь пренебрежительному отношению». Как раз в данном подзаголовке содержится глубокий смысл, позволяющий добраться до сути дела, чтобы понять степень обоснованности наездов на ВТО и оценить ее перспективы.
Примерно на рубеже ХХ–XXI веков была сформулирована мысль о том, что система ГАТТ/ВТО со временем стала «жертвой своего собственного успеха». Здесь необходимо хотя бы вкратце обратиться к истории. В 1929-м на мир обрушилась Великая депрессия – первый в прошлом веке глобальный экономический кризис. Осознание его уроков передовыми странами к началу 1940-х годов привело к формулированию принципов недискриминации. Это был эпохальный поворот в отношениях между странами, ибо речь шла об отказе от господствовавшего на протяжении тысячелетий правила «Разори соседа ради собственного процветания». Выяснилось, что хозяйственная взаимозависимость между государствами в ХХ веке стала столь глубокой, что спасаться в условиях экономического кризиса поодиночке уже не получается. В 1944 году конференция в Бреттон-Вудсе, исходя из упомянутых принципов недискриминации, задалась целью создать такие международные институты, которые гарантировали бы международное сообщество от возникновения глобальных экономических кризисов, способных привести к очередной войне. Договоренность о двух институтах, МВФ и Всемирном банке, была достигнута, а с третьим, который первоначально получил название «Международная торговая организация», получилось заметно сложнее. Сначала фрагмент ее устава был преобразован в Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ-1947), носившее временный характер, и лишь спустя без малого полвека в результате восьми раундов сложнейших переговоров удалось прийти к созданию полноценного международного института – Всемирной торговой организации.
Несомненный успех ВТО состоял в том, что закрепленные в ней механизм принятия решений путем консенсуса и принцип «единого пакета» («не согласовано ничего, пока не согласовано все») обеспечили надежность правовой базы и эффективность механизма по разрешению споров. Это придало ВТО уникальный характер, ибо ни один другой универсальный институт в мире не располагал подобным механизмом. Число зафиксированных торговых споров в ВТО с 1995 года давно перевалило за 600, и одним из самых активных участников этих споров остаются США, откуда как раз чаще всего и доносятся упреки в адрес ВТО. Огромную важность функции ВТО по разрешению споров признают все, включая ее ярых противников-антиглобалистов. Именно эта функция обеспечивает реализацию задуманной еще в Бреттон-Вудсе задачи – обеспечения безопасности торгово-экономических отношений.
Однако в XXI веке ситуация стала меняться. В начале первого десятилетия из-за разногласий главным образом между развитыми и развивающимися странами в глубокий кризис вошли торговые переговоры Доха-раунда. Это незамедлительно сказалось на важнейшей функции ВТО – генерировании новых правил торговли, что критически важно в связи с появлением новых сфер торговли (глобальные цепочки добавленной стоимости, электронная торговля и др). Отсутствие необходимых правил в рамках ВТО породило создание мегарегиональных торговых соглашений (МРТС), где эти правила появились. Одновременно их возникновение не могло не стать фактором ослабления ВТО и риска фрагментации торговли.
Создание ВТО идеально совпало с золотым веком глобализации, который пришелся на 1990-е годы, когда вслед за разрушением Берлинской стены рухнули преграды для установления прямого и взаимовыгодного сотрудничества между вчерашними идеологическими противниками. Фрэнсис Фукуяма на философском уровне осмыслил происшедшие в мире эпохальные перемены, предложив концепцию «конца истории».
К сожалению, первая четверть XXI века изменила прежние представления о непрерывном поступательном развитии взаимовыгодного международного сотрудничества и «игре с положительной суммой» (win-win game). Если в 1990-х ключевым показателем экономических связей между государствами являлась эффективность, то в XXI веке ее стала вытеснять безопасность. Понятие «золотой век глобализации» отошло в историю, финансовый кризис 2008 года дал пищу сторонникам деглобализации, пытавшимся поставить жирный крест на недавней эпохе глобализации. Но они явно поторопились, и сегодня с подачи аналитического подразделения британского еженедельника Economist специалисты предпочитают употреблять понятие «медленно-глобализация» от английского Slowbalization. То есть глобализация не прекратилась и не может прекратиться, но продолжается медленнее и в иных формах.
В самом деле, перечисленные выше кризисные события и конфликты начала столетия не могли не замедлить глобализацию. Вкупе с вышедшими на первый план соображениями безопасности они породили риски фрагментации торговли. Среди ее причин наряду с появлением МРТС следует назвать такое явление, как значительное возрастание влияния геополитики на торговлю. Подтверждением тому следует считать торговую войну США и Китая; последствия технологической расстыковки (decoupling) между ними, а также напряженности вокруг Тайваня; негативное воздействие новой промышленной политики крупных государств на торговлю. Пример: резкое недовольство в ЕС принятым в США в августе 2022 года Законом о сокращении инфляции с его разрушительными последствиями для европейских экономик.
В этих условиях встал естественный вопрос: способна ли ВТО разрешить новые проблемы и конфликты в торговле? Первым признаком отсутствия позитивного ответа на него стал досрочный уход со своего поста предыдущего главы ВТО бразильца Роберто Азеведо весной 2020 года со ссылкой на личные обстоятельства. Для экспертов причина этого чрезвычайного шага была более-менее ясна: опытнейший и авторитетный дипломат, поняв, что инструментов ВТО для прекращения торговой войны США и Китая явно недостаточно, принял решение спокойно уйти, не подвергая дальнейшему риску свою репутацию. В том, что у ВТО действительно не было достаточных возможностей для остановки этой торговой войны, Азеведо был прав.
Сегодня крупнейшие игроки глобальной экономики предпринимают шаги, которые напрямую противоречат нормам ВТО. Примеров тому немало: ограничения США на поставки чипов, ограничения Китая на экспорт редкоземельных металлов, принцип френдшоринга. Последний пример, пожалуй, самый яркий. О желании следовать принципу френдшоринга, то есть вести торговлю со странами, разделяющими общие с Америкой ценности, не раз заявляла министр финансов США Джанет Йеллен. Но это означает прямое нарушение базового принципа ВТО – взаимного предоставления режима наибольшего благоприятствования (РНБ).
Есть ли выход из создавшейся ситуации? Он есть, но лежит через долгий путь реформирования ВТО. Об этом знают все и согласны, что это необходимо. Но активно приступить к реформе пока не представляется возможным в силу отсутствия ключевого условия – сближения позиций США и Китая по содержанию реформы.
Уточним, что среди представителей государств-членов никто ни разу не высказывался за прекращение или ограничение деятельности ВТО. Что же касается сомнительных высказываний сенсационного характера о грядущей «смерти ВТО», то их корни надо искать в предвыборной президентской гонке в США. Все знают о подобных заявлениях Дональда Трампа в период его первого мандата, поэтому и сейчас они вполне могут звучать, и надо просто понимать их цену.
Наметившаяся в глобальном масштабе фрагментация экономики и торговли со временем неизбежно обернется значительными потерями для государств и мировой экономики в целом. И тогда вновь встанет вопрос о возрождении ВТО, если сейчас ей суждено пострадать. Однако сделать это будет неизмеримо сложнее, чем сохранить уже действующую организацию.
