Бахтияр Тузмухамедов
Госдума 401 голосом одобрила решение приостановить участие России в ДСНВ. Фото с сайта www.duma.gov.ru
В ситуации с приостановлением Россией действия для себя Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (ДСНВ), оформленным федеральным законом, который вступил в силу 28 февраля, незаметно, чтобы официальные лица или комментаторы вспоминали об обстоятельствах подобного шага в отношении Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Аналогии не проводились ни в заявлении МИД РФ, предшествовавшем Посланию президента, ни в самом Послании, в котором на высшем уровне была выдвинута инициатива приостановления, ни в последующих заявлениях внешнеполитического ведомства и его представителей, ни в ходе рассмотрения закона о приостановлении в Государственной думе и Совете Федерации. Не вспомнили о нем и в запоздалом информационном бюллетене – даже не официальном заявлении – Госдепартамента США, опубликованном 15 марта, в котором приостановление Россией ДСНВ объявляется «юридически ничтожным». Между тем из эпизода без малого 16-летней давности можно было бы извлечь полезные юридические приемы.
Напомню основные факты. 26 апреля 2007 года президент обратился к Федеральному собранию с ежегодным Посланием, в котором он обозначил существенные нарушения договора американскими партнерами, в силу которых он не считает целесообразным продолжение действия ДОВСЕ для России, и известил о намерении «объявить мораторий на исполнение Россией этого договора» (см. «НГ» от 11.12.07).
Затем действие перенеслось с внутриполитического на международное поле. 28 мая МИД обращается к правительству Нидерландов – депозитарию договора с просьбой о созыве чрезвычайной конференции государств-участников для рассмотрения исключительных обстоятельств, связанных с выполнением ДОВСЕ. Желаемого результата конференция не принесла, и процесс вернулся в сферу действия конституционных норм и отраслевого законодательства.
13 июля президент издает указ о приостановлении действия ДОВСЕ «и связанных с ним договоров», поручает дипломатическому ведомству оповестить депозитария и прочих участников договора о таком решении, а затем 23 июля вносит в Государственную думу проект соответствующего закона. Здесь следует напомнить, что акция, для международно-правовых основ безопасности несравненно более разрушительная – выход США из Договора об ограничении систем противоракетной обороны – была предпринята администрацией Джорджа Буша-младшего единолично. И это несмотря на протесты многих юристов и отдельных законодателей, полагавших, что раз решение об обязательности договора было принято совместно исполнительной и законодательной ветвями власти, так же надлежит решать вопрос и о выходе из него. Закон без особой спешки принимается Госдумой 7 ноября, получает одобрение Совета Федерации 16 ноября и вступает в силу 3 декабря 2007 года.
Но вот какая деталь: буква ДОВСЕ, как и ДСНВ, не предусматривает возможности приостановления; из него, как и из ДСНВ, можно только выйти. Главный международно-правовой акт, регулирующий порядок заключения и исполнения международных договоров – Венская конвенция 1969 года допускает такую возможность, однако только если она специально оговорена в самом договоре либо если на этот счет достигнуто согласие между несколькими участниками. На первый взгляд приостановление Россией действия ДОВСЕ в одностороннем порядке и в отсутствие в самом договоре положений, регулирующих такое приостановление, выходит за пределы действующего международного права. Получается, что, упрекая партнеров в существенном нарушении договора, Россия сама же его нарушила, пусть даже только в части процедуры.
Уместно ли сослаться на коренное изменение обстоятельств (распад Организации Варшавского договора и расширение НАТО), не предвидимое в момент заключения ДОВСЕ, как основание для его приостановления? Намеки на этот довод усматривались в некоторых высказываниях российских представителей. Однако порочность блоковой основы ДОВСЕ была очевидна уже в момент подписания договора 19 ноября 1990 года, когда Организация Варшавского договора доживала последние дни.
И вот тут в недрах юридического сообщества – как дипломатического, так и академического – рождается изящный и, к сожалению, малоизвестный за его пределами ход. В массиве общеправовых норм отыскивается и предъявляется партнерам принцип, в соответствии с которым если разрешено большее (в нашем случае выход из договора), то уж меньшее (приостановление действия) разрешено и подавно. Выясняется, что этот принцип уже перекочевал из общего в международное право, более того, на него не раз ссылались юридические гуру Комиссии международного права ООН, разрабатывавшие Венскую конвенцию. Последнее обстоятельство имеет юридического значение, поскольку той же Венской конвенцией процесс разработки договора имеет значение при его толковании с целью уяснения истинного смысла текста. Замечу, что Россия является стороной этой конвенции, а США ее не ратифицировали, хотя и признают в качестве международно-правового обычая.
Примечательно, что выходу в 2019 году США из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРМСД) также предшествовало заявление администрации Дональда Трампа о приостановлении его действия, однако было недвусмысленно сказано, что одновременно с приостановлением запускается процедура выхода из договора. Ответ России был зеркальным, хотя, как и в случае с ДОВСЕ, выдержанным в строгой и размеренной юридической процедуре: 4 марта 2019 года Владимир Путин издал указ о приостановлении и внес в Госдуму соответствующий законопроект, который принимается 18 июня, одобряется Советом Федерации 26 июня и вступает в силу 3 июля. Впрочем, это уже имело символическое значение: 2 августа США окончательно вышли из ДРСМД, и он прекратил свое существование.
Обращает на себя внимание размеренность принятия законодательных решений в отношении приостановления ДОВСЕ и ДРСМД и, напротив, ее отсутствие в ситуации с ДСНВ: 21 февраля президент выдвигает инициативу, незамедлительно вносит предложение в Госдуму, на следующий день закон проходит обе палаты Федерального собрания и уже 28 февраля он вступает в силу. В заявлении МИДа, предшествовавшем рассмотрению закона Федеральным собранием, прозвучала ссылка на «коренное изменение обстоятельств» как основание для приостановления действия договора, которая вновь возникла в выступлениях при рассмотрении закона Советом Федерации, причем уже с упоминанием Венской конвенции о праве международных договоров.
Конвенция допускает ссылку на такое изменение, которое произошло в отношении обстоятельств, наличествовавших при заключении договора, если эти обстоятельства составляли существенное основание согласия сторон на заключение договора. Конвенция допускает ссылку на коренное изменение обстоятельств как на основание не только для приостановления действия договора, но и выхода из него. Международный суд – главный судебный орган ООН – в одном из постановлений разъяснил, что «изменения должны считаться коренными или жизненно важными, если они угрожают существованию или критически важны для развития одной из сторон договора».
Ссылка на коренное изменение обстоятельств субъективна и может войти в противоречие с фундаментальным принципом международного права pacta sunt servanda – договоры должны соблюдаться. Более того, такое изменение не возникает в одночасье, и обстоятельства, перечисленные в Послании президента, складывались на протяжении длительного времени. А вот их критическое и лавинообразное обострение допускает ссылку на известное международному праву состояние крайней необходимости, допускающее отклонение от договора, в частности не предусмотренное им приостановление действия. Дополнительным правовым аргументом, уже более объективным, мог бы стать общеправовой принцип in plus stat minus – большее включает меньшее, тот самый, на который Россия ссылалась, обосновывая приостановление действия ДОВСЕ.
Допуская, что Россия имеет основания для выхода из ДСНВ, следует признать, что она предпочла меру пусть и не предусмотренную договором, но не такую крайнюю, как его расторжение, оставшись в сфере регулирования права договоров, хотя и вплотную приблизившись к обоснованию своих действий ссылкой на состояние крайней необходимости. Такой шаг оставляет некоторую свободу для маневра как России, так и ее партнерам, но при понимании того, что бесконечно такая ситуация сохраняться не может. Вопрос в том, насколько реальную ценность для участников этой коллизии представляет сам договор и на что они готовы пойти для восстановления его действия. Пока же, по мнению замминистра иностранных дел России Сергея Рябкова, высказанному им на прошлой неделе, между сторонами «просто нет точек соприкосновения. Я не думаю, что есть какие-то сейчас основания для обсуждений с США тематики ДСНВ».