Приватизация недр состоялась

	Рисунок Вадима Мисюка

ЭКОНОМИКА современной России находится в большой зависимости от благополучия сырьевых экспорториентированных отраслей. А здесь не все так, как хотелось бы. Улучшение на мировом рынке конъюнктуры углеводородного сырья лишь отсрочило развитие тяжелого кризиса в топливно-энергетическом комплексе: его угроза имеет вполне конкретные причины, которых повышением цен на нефтегазовое сырье не устранить.

Достаточно вспомнить, что Россия получила в наследство от Союза мощный нефтегазовый комплекс. Добыча нефти упала с 500 до 300 млн. тонн в условиях, когда конъюнктура была весьма благоприятна. Последние три года этот критический для национальной безопасности уровень добычи поддерживался чрезмерными усилиями. Исчерпывается запас прочности в газовом комплексе - последние годы идет хотя и небольшое, но сокращение объемов добычи газа. Первоначальной основой развития негативных тенденций, несомненно, является характер приватизации предприятий, занятых в секторе недропользования.

Для понимания этого процесса отчуждения необходимо отметить, что к началу приватизации в минерально-сырьевом и добывающем секторах экономики России (1992 г.) государственная собственность включала три составляющие:

основные фонды предприятия (наземные постройки, оборудование и т.п.);

подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки, в том числе фонд буровых скважин, геолого-геофизическая информация о недрах;

запасы полезных ископаемых.

Первый этап. Формально процесс бесплатной передачи подземной государственной собственности в пользование, распоряжение и оперативное управление трудовому коллективу государственного предприятия никак нельзя назвать собственно приватизацией.

Этот этап осуществлялся путем предоставления лицензии уже действующему на данном участке предприятию.

Обратим внимание, что лицензирование участков недр существовало и до перехода на рыночные отношения. Поэтому к 1992 году на основные участки недр уже были выданы лицензии или специальные разрешения на их подготовку и разработку государственным геологоразведочным и горнодобывающим предприятиям. Естественно, что цели, задачи, экономико-правовые функции этих "старых" лицензий и разрешений не соответствовали новым условиям зарождающегося рынка.

Законодательство о недрах в 1992 г. ввело новый порядок лицензирования. При этом была предусмотрена преемственность недропользования с целью недопущения какой-либо остановки и даже приостановки деятельности этого сектора экономики.

В первые годы переходного этапа к рынку, а именно в 1992-1995 гг., преобладающим подходом к выдаче лицензий нового образца стало подтверждение права пользования недрами. Получив по лицензии горный отвод в пользование на 20-25 лет (установленные законом сроки действия лицензии), недропользователь, по сути дела, бесплатно получал участок недр вместе с наземной и подземной собственностью, в том числе и с имеющимися в недрах лицензионного участка запасами (в том числе потенциальными) полезных ископаемых и информацией о них.

Этот подход изначально находился в противоречии со статьей 15 Закона "О недрах", по которому система лицензирования должна была обеспечить "равные возможности всех юридических лиц и граждан в получении лицензий". В то же время нормативным основанием для его применения послужил пункт 19.1 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами", которое было принято Верховным Советом РФ несколько позже, но в том же 1992 году.

С одной стороны, появление этого пункта в положении о лицензировании и осуществление на практике принципа либерализма в лицензировании недропользования было, без сомнения, в какой-то мере оправдано, так как это помогло соблюсти преемственность, вовлечь в хозяйственный оборот тысячи участков недр, не нарушить лицензированием процесс недропользования.

Лицензия выдавалась государственному предприятию, следовательно, всему трудовому коллективу предприятия. И с этих позиций бесплатная передача участка недр трудовому коллективу вместе со всем движимым и недвижимым имуществом, наземной и даже подземной собственностью, кроме запасов полезных ископаемых, была в какой-то мере социально оправдана.

С другой стороны, либерализация выдачи лицензий на право пользования имела свои минусы, так как при этом нарушалась основная цель вовлечения участков недр в хозяйственный оборот, а именно - создание рынка участков недр, так как полностью игнорировался порядок предоставления лицензии на право пользования недрами путем проведения конкурсов и аукционов и механизм определения победителей этих конкурсов и аукционов.

Роль платного недропользования была принижена, государство недополучило ожидаемые доходы в бюджеты всех уровней (сборы за участие в конкурсе и выдачу лицензии, разовые платежи за пользование недрами), а главное, недополучает и поныне из-за зачастую необоснованно заниженных ставок платежей за пользование недрами.

Пунктом 19 "Положения┘" не преминули воспользоваться все предприятия, которые в 1992 г. являлись пользователями недр. В итоге в 1992-1993 гг. без сборов за выдачу лицензии и без уплаты бонуса (т.е. бесплатно) выдано более 80% лицензий на нефтегазовые месторождения, структуры, площади: государство отказалось от этих сборов и бонусов, выдав большинство лицензий на самые лучшие, в том числе крупные, очень крупные и уникальные месторождения нефти и газа.

Предприятия стремились получить на этих условиях лицензии до акционирования, до реальной приватизации горнодобывающих отраслей, которая стартовала в середине 1993 г., то есть через полтора года после начала обновления лицензий. Приватизация геологоразведочных предприятий началась немного позже, только в 1994 г., когда лучшие из них преобразовались в геологодобывающие.

Этап приватизации был заранее предусмотрен действующим законодательством. Продажа за бесценок наземной государственной собственности была заложена в программу приватизации, точнее в порядок определения величины уставного капитала приватизируемого предприятия, согласно которому независимо от сроков приватизации основные фонды и другое имущество предприятия, включаемые в его уставный капитал, определялись в ценах по состоянию на 1 июля 1991 г., т.е. цены были занижены в 100-1000 и более раз по сравнению с ценами, действовавшими на момент приватизации.

Программа приватизации предусматривала три типовые модели (варианта), в соответствии с которыми трудовой коллектив мог купить от 10% (вариант 1) до 49% (вариант 2) голосующих акций (третий вариант не использовался). То есть при обоих вариантах приватизации контрольный пакет акций переходил в руки внешних акционеров, главным образом юридических лиц, посторонних по отношению к трудовому коллективу предприятия.

Бесплатное переоформление лицензий было заложено в Закон "О недрах", который предусматривал переоформление лицензии в случае "изменения организационно-правовой формы предприятия - пользователя недр".

Если на первом этапе отказ государства от получения доходов (в виде сборов за лицензирование и бонусов) можно было хоть как-то оправдать тем, что государственная собственность передавалась трудовому коллективу государственного предприятия, то при переходе государственной собственности в частную собственность отказ государства от получения указанных доходов не поддается какой-нибудь логике, здравому смыслу.

Второй этап явился первым шагом отчуждения трудового коллектива от его прав на пользование и распоряжение государственной собственностью, созданной долголетним трудом, в том числе данного трудового коллектива, а также его преимущественных прав на получение части доходов от разработки месторождений полезных ископаемых на участках недр, на которые именно ему - трудовому коллективу - были выданы лицензии на право пользования недрами.

Третий этап - перманентный передел собственности. Бесплатная передача теперь уже частной наземной и подземной собственности, принадлежащей после второго этапа акционерному обществу открытого типа, в частную собственность и долголетнее (20-25 лет) пользование, владение, распоряжение и оперативное управление узкому кругу физических и юридических лиц, объединившихся в закрытые акционерные общества (АОЗТ, ТОО, ООО, ЗАО и т.п.), в которых зачастую организационно-правовой формой являлись совместные предприятия с участием иностранного капитала, зарегистрированные в зарубежных офшорных зонах с льготным режимом налогообложения.

По сути дела, государственная наземная и подземная собственность путем двух этапов ее передела перешла за бесценок или бесплатно в руки очень узкого круга юридических и физических лиц. При этом юридические лица образованы теми же физическими лицами, которых сегодня называют олигархами.

В руки олигархов и причастных к ним лиц передана не только наземная и подземная собственность, но и сверхнормативная прибыль (горная рента), образующаяся при разработке рентабельных месторождений.

Анализ практики создания ЗАО, ТОО, СП и т.п., а именно состава учредителей и взносов учредителей в уставный капитал этих закрытых АО, показывает, что открытое АО при учреждении нового ЗАО вносит в уставный капитал недвижимое горное имущество, которое оно раньше получило за бесценок и бесплатно. Другие учредители вносят ноу-хау, интеллектуальную собственность, технологии, что угодно, только не деньги.

Оценка стоимости вкладов каждого учредителя устанавливается, как известно, экспертно и утверждается общим собранием учредителей. В итоге получается, что предприятие - владелец лицензии вносит не менее половины от уставного капитала, что предписывает пункт 2 статьи 17.1 Закона "О недрах", а утвержденная приказом Роскомнедра от 18.05.95 г. # 65 "Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами" также устанавливает необходимость того, чтобы при учреждении нового юридического лица прежнему владельцу лицензии принадлежало не менее половины уставного капитала этого нового юридического лица. Это условие также легко выполняется.

Рассмотренная выше трехэтапная схема приватизации государственной собственности на недра имеет разные модификации.

В нефтедобывающей промышленности в конечном итоге лицензии переходят в российские или совместные ЗАО, представляющие финансовые и управляющие вертикально интегрированные компании, которые монополизировали продажу нефти и нефтепродуктов, в том числе на экспорт. В газодобывающем комплексе это те же ЗАО, представляющие перепродавцов добытого газа, имеющие доступ к трубе и реализующие газ отечественным и зарубежным потребителям.

Имеются схемы передела и приватизации государственной собственности на недра путем покупки контрольных пакетов акций и превращения предприятий-недропользователей в дочерние предприятия. При этой схеме опять-таки функции реализации добытого сырья и распределения прибыли переходят к материнской организации.

Непроработанность проблемы собственности на добытые полезные ископаемые позволила обеспечить частную собственность на добываемое минеральное сырье в условиях сохранения государственной собственности на участки государственного фонда недр.

Масштабы и характер передела собственности в нефтегазовой отрасли, ее критическое состояние говорит о том, что государство полностью утратило контроль над стратегически важным сектором экономики.

Трудно оценить потери государства. Пакеты акций нефтяных компаний, которые находятся у него в собственности, размываются за счет дополнительной эмиссии или обесцениваются передачей лучшей подземной и наземной собственности в дочерние структуры из островных государств. Что говорить о защите интересов государства на предприятиях, где доля его мала, если даже при 75-процентном пакете в "Роснефти" они, по сути, не соблюдаются. При образовании компания совместно с дочерними структурами владела лицензиями на большинство месторождений страны от Сахалина до Калининграда, от Поволжья до Ледовитого океана. Сейчас остались одни воспоминания. Например, лицензии практически на весь шельф Сахалина в 1993 г. получила дочерняя структура "Роснефти" - "Сахалинморнефтегаз". На каких открытых конкурсах или аукционах эти лицензии поделили иностранные операторы?

Вспомните, с какими скандалами прошли "залоговые" аукционы, а здесь - "тишь и благодать". Между тем речь идет о богатствах, в несколько раз превышающих шельфовые запасы Китая. Более того, правительство по неизвестной причине и неизвестно когда благословило перевод работы операторов на льготный режим СРП. Заметьте, еще до принятия закона СРП. Вот так легко, без всяких расчетов и обоснований, просто, как в Библии: "И это хорошо". Правда, до сих пор оно, правительство, торгуется с операторами: что и сколько относить к затратам, хотя два сахалинских проекта действуют уже три года. А депутатов тоже не остановить - они штампуют разрешения на проекты СРП - и только изредка вспоминают, что не обеспечили российских подрядчиков заказами. Ведь миллиарды российских нефтедолларов уходят и будут еще больше уходить на финансирование чужих экономик.

Тяжелое финансовое положение отрасли однозначно связано с безудержным уводом капиталов из отрасли и из страны. Иначе трудно объяснить, почему в советские времена доходов отечественного

ТЭКа хватало не только на расширенное воспроизводство отрасли и минерально-сырьевой базы, но и на содержание ВПК, поддержку АПК и стран СЭВ.

В таких условиях сложно ожидать инвестиционного бума в нефтедобывающей промышленности. Зачем иностранным государствам инвестировать в российскую нефтедобычу, если можно добывать и продавать российскую нефть и получать соответствующие прибыли, не заплатив ни цента за это право.

В законодательство о недрах необходимо внести изменения, которые восстановили бы госсобственность на добытые полезные ископаемые, а не отдавали их в частные руки недропользователей. Но в этом случае потребуется, как в большинстве стран мира (Канада, Норвегия, Китай, Швеция и др.), создание национальной государственной нефтяной компании, в исключительную функцию которой должны входить продажа добываемых углеводородов. Только в этом случае государственная собственность на недра станет действительно таковой, и государство будет получать доходы и их основную составляющую часть - горную ренту - как единственный законный собственник недр. Переоформление лицензий должно быть обязательно платным и учитывающим в первую очередь согласованные интересы государства и трудовых коллективов недропользователей, а не различных надстроечных над ними совместных и частных предприятий закрытого типа.