Мартин Шаккум
На извечный вопрос «Как нам обустроить Россию?» есть простой и ясный ответ: «Развивать транспортную инфраструктуру». Без опережающего развития транспортной инфраструктуры, в частности – строительства автомобильных дорог, нельзя всерьез говорить о модернизации экономики и переходе к инновационной модели развития.
На международном инвестиционном форуме «Сочи-2010» Владимир Путин отметил: «Хорошие дороги станут важной инвестицией государства в повышение конкурентоспособности страны». Действительно, в условиях, когда экономика еще не восстановилась полностью после кризиса, следует искать пути максимального повышения эффективности инвестиций в дорожную отрасль. Тем более что достаточно современная система управления «дорожными делами» у нас когда-то была.
Созданная в 1992 году система внебюджетных дорожных фондов на практике доказала свою эффективность. Именно наличие внебюджетных дорожных фондов позволило реализовать президентскую программу «Дороги России. 1995–2000 годы». В то время «прирост» дорог достигал 7 тыс. километров в год. Но мало кто из экономистов обращал внимание на следующий факт: именно эффективное развитие транспортной инфраструктуры в 90-е годы дало нам возможность сравнительно быстро выйти из кризиса после дефолта.
За счет чего это достигалось? Система дорожных фондов была в значительной степени автономна от федерального бюджета, вернее, от процедур, регламентирующих направление бюджетных средств на финансирование капитальных вложений.
Тогда руководство дорожной отрасли России имело определенную оперативную самостоятельность в части маневрирования ресурсами по поддержанию в работоспособном состоянии сети автодорог и ее развития. Доходы Федерального дорожного фонда учитывались на специальном счете ЦБ РФ и могли расходоваться после принятия федерального закона о бюджете на очередной финансовый период. Была налажена система взаимодействия между федеральным и территориальными дорожными фондами.
Действующий порядок позволял руководству отрасли еще за полгода до начала очередного финансового периода сформировать согласованную и сбалансированную с территориями перспективную программу дорожных работ. Делалось это на основе прогноза доходов дорожных фондов. Эта программа позволяла провести в четвертом квартале текущего года всю подготовительную организационную работу по ее реализации в следующем году. Одновременно программа представлялась для рассмотрения в Минфин России и в Госдуму.
Как только принимался закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год, руководство дорожной отрасли утверждало программы дорожных работ, а заказчики в кратчайшие сроки заключали с подрядными предприятиями государственные контракты. И уже в марте приступали к выполнению строительно-монтажных работ. При этом эффективно использовались и время всего строительного сезона, и выделяемые финансовые ресурсы.
Таким образом, система внебюджетных дорожных фондов, безусловно, обеспечивала логику рачительного и эффективного функционирования дорожного хозяйства страны.
Наконец, эта система была комплексной. Дорожные фонды существовали как на федеральном уровне, так и в регионах, что позволяло осуществлять согласованное управление отраслью и финансовыми ресурсами. То есть организации, занимавшиеся дорожными работами, могли планировать свою деятельность на годы вперед, закупать современную технику или брать ее в лизинг, готовить нужных им специалистов. Словом, они были уверены в завтрашнем дне, а это одна из важнейших составляющих успеха в любом деле.
Однако с 1 января 2001 года Федеральный дорожный фонд был упразднен. Сделано это было по жесткому настоянию Минфина, несмотря на достаточно энергичные возражения ряда депутатов Госдумы. Вслед за ним были последовательно ликвидированы территориальные дорожные фонды, а финансирование дорожного хозяйства стало осуществляться непосредственно за счет средств бюджета страны.
Как говорится, хотели как лучше. Теперь перспективные программы дорожных работ разрабатывались руководством дорожной отрасли на основе установленных Минфином России предельных объемов финансирования. И они были существенно меньше, чем ранее. Затем они согласовывались с Минтрансом, Минэкономразвития, Минфином и утверждались правительством страны. Однако вместо повышения эффективности расходования средств федерального бюджета все это обернулось размыванием ответственности за принятые решения. На сегодняшний день федеральному Центру нет дела до региональных дорог, а субъектам РФ – до федеральных. В итоге транспортная сеть оказалась разорванной по признаку ее принадлежности тому или иному уровню управления. Причем особенно сильный удар был нанесен по региональным дорогам.
Результаты не замедлили сказаться. В период с 2000 по 2008 год ввод в эксплуатацию вновь построенных федеральных дорог сократился с 900 до 350–400 километров в год, а территориальных дорог – с 5900 до 1800 километров в год. При этом протяженность сети автомобильных дорог только общего пользования, по данным Росстата, в период с 2005 по 2009 год резко сократилась.
В итоге мы имеем классическую схему, когда организация функционирования дорожной отрасли жестко определена логикой бюджетного процесса. С бюджетным процессом, естественно, все в порядке. А новых дорог нет. Выступая в Сочи, Владимир Путин выразил уверенность в том, что возрождаемая сегодня система дорожных фондов позволит привлечь в дорожную отрасль значительные средства и перейти от реализации отдельных проектов к системному обновлению всей дорожной сети страны.
Между тем доходы дорожного фонда будут формироваться путем ежегодного увеличения стоимости моторного топлива на 1 руб. в течение 2011–2013 годов, то есть исходя из схемы «пользователь платит». А вот дорожный фонд утратил былую самостоятельность и стал вместо целевого внебюджетного целевым бюджетным.
Ожидается, что в 2013 году объем фонда достигнет 395 млрд. руб. Однако согласно подпрограмме «Автомобильные дороги» финансирование только строительства новых дорог, не считая содержания и ремонта, должно было бы составить 777 млрд. руб. Ведь фонд-то будет бюджетный, а значит, порядок его расходования укладывается в ту же пресловутую логику бюджетного процесса. Да, именно бюджетного процесса, а не в логику организации строительных работ.
То есть решение о воссоздании дорожных фондов – это шаг в правильном направлении. Но это только первый шаг. Следующий шаг должен заключаться в том, чтобы подчинить логику поступления бюджетных средств в строительные организации логике строительного процесса.
