Ольга Соловьева
При каждом новом руководителе компетенции Счетной палаты расширялись. Фото Льва Исраеляна
Во вторник на заседании Совета Федерации (СФ) в должности председателя Счетной палаты (СП) был утвержден Борис Ковальчук. СФ впервые утвердил главу СП, ранее этот вопрос относился к компетенции Госдумы. Сам Ковальчук в качестве своего главного приоритета в работе назвал контроль за исполнением нацпроектов. В то же время история смены руководства СП такова, что каждый новый руководитель существенно расширял функции вверенного ему ведомства. Так, СП прошла путь от простого контроля исполнения и анализа бюджетных расходов до критики макропрогнозов и оценки эффективности реализации национальных целей развития.
Совет Федерации на пленарном заседании единогласно проголосовал за назначение Бориса Ковальчука на пост главы Счетной палаты. Сам Ковальчук заявил, что приоритетами в работе СП РФ будет безусловное выполнение национальных целей и стратегических задач, поставленных президентом РФ. Также в центре внимания будет технологический суверенитет страны, улучшение качества жизни граждан и поддержка военнослужащих, находящихся в зоне СВО, – обеспечение своевременности и полноты всех выплат и реализации льгот. Он также пообещал обеспечить прозрачность и открытость работы СП РФ.
Председатель СФ Валентина Матвиенко заявила, что Счетная палата нуждается в перезагрузке и Борис Ковальчук знает, как это сделать. Она отметила его серьезный успешный управленческий опыт. «Такая школа и такой опыт, который он прошел, – это то, что востребовано для главы СП», – подчеркнула она.
Ранее его кандидатуру внес в СФ президент РФ. Глава государства выбрал Ковальчука из списка кандидатов на должность председателя СП, составленного сенаторами. В понедельник комитет палаты СФ по бюджету и финансовым рынкам по итогам предварительного обсуждения единогласно поддержал его кандидатуру и рекомендовал назначить на пост главы СП.
Борис Ковальчук тогда перечислил сенаторам основные приоритеты в своей работе в случае назначения на пост главы ведомства. «Первое – это безусловное выполнение национальных задач и стратегических приоритетов... Второе – технологический суверенитет... Другой важный приоритет – это, конечно, выполнение государственного оборонного заказа... Четвертое – контроль ценообразования на продукцию оборонно-промышленного комплекса», – рассказал он сенаторам. Кроме того, по его словам, деятельность Счетной палаты будет основана на следующих принципах: открытость, проведение детального и всестороннего анализа нарушений, кадровое развитие и постоянная работа со стратегией.
Отметим, сама должность главы ведомства была вакантна с конца ноября 2022 года, когда ее досрочно освободил бывший глава Счетной палаты Алексей Кудрин. До назначения нового председателя его обязанности по закону исполняет заместитель главы Счетной палаты Галина Изотова.
Само ведомство в своем сегодняшнем виде было организовано еще в 1995 году. В сферу компетенций СП входит организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В то же время с каждым новым главой СП ведомство переживало ряд преобразований и расширения своих полномочий.
При Сергее Степашине Счетная палата помимо выполнения своих контрольно-надзорных функций критиковала правительственный макропрогноз, считая его «слишком оптимистичным и маловероятным». Оценивая проект бюджета на 2012–2014 годы в ведомстве Степашина обращали внимание на заниженный прогноз по инфляции и предлагали разрабатывать «параллельный бюджет, базирующийся на варианте макропрогноза, отклоняющемся от прогноза» (см. «НГ» от 14.10.11). Фактически ревизоры, которые должны были оценивать эффективность исполнения текущего бюджета, по сути, призывали правительство к созданию второго, альтернативного бюджета, признав текущий слишком оптимистичным.
После Степашина критика аудиторами правительственных макропрогнозов, видимо, стала устоявшейся практикой. В 2019 году, уже при Алексее Кудрине, аудиторы СП также критиковали Минэкономразвития за низкое качество проработки прогноза.
В 2013 году на пост главы СП пришла Татьяна Голикова. Она почти сразу стала говорить о том, что Счетная палата «должна не просто осуществлять контроль за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств, но еще и такие функции, которые связаны с подготовкой экспертных заключений по поводу готовящихся к принятию законов, которые влекут за собой расходные обязательства бюджета».
Уже через год были одобрены изменения в закон «О Счетной палате РФ», которые расширили полномочия ведомства. В частности, за СП законодательно была закреплена функция по подготовке заключения по проектам федеральных законов, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и проведению экспертизы документов стратегического планирования.
Будучи главой СП, Татьяна Голикова также говорила о необходимости ввести понятие эффективности бюджетных расходов, которые разными органами трактуются по-разному. «Когда речь идет о нецелевом использовании, то здесь, я думаю, ни у кого не возникает вопросов, почему нецелевое, то есть было предусмотрено на одно, а израсходовано на другое. Но когда речь об эффективности использования, то здесь нет единого подхода, как у федеральных органов исполнительной власти, так и у контрольных органов. А что же понимать под термином «эффективность»?» – рассуждала Голикова.
Алексей Кудрин в должности председателя Счетной палаты продолжил расширение полномочий ведомства. Он запомнился активным критиком исполнения нацпроектов и движения к национальным целям развития. Вступая в должность главы СП в 2018 году, он сразу указывал на необходимость четкой увязки стратегических целей и результатов управления с бюджетными механизмами. В 2019 году он указывал, что выполнение национальных проектов не приведет к достижению национальных целей, перечисленных в майском указе президента РФ. Он предлагал «более строго оценить шаги, которые нужны для достижения национальных целей». Кудрин признавал, что объявленные национальные цели не сопровождены «мерами и большим планом действий» и скорее представляют собой «общие направления движения» (см. «НГ» от 26.03.19, от 15.09.19).
В СП даже предлагали оценивать степень исполнения наццелей и нацпроектов, однако это мало чем закончилось. Позднее мониторинг нацпроектов был убран с сайта СП (см. «НГ» от 27.11.22).
При Кудрине полномочия Счетной палаты РФ были расширены и законодательно. В частности, в 2019 году в перечень объектов государственного аудита включили дочерние предприятия госкорпораций, которые ранее были выведены из-под госаудита.
Эксперты при этом сомневаются, что при новом главе СП функционал ведомства дополнительно расширится. «Содержательно работа Счетной палаты заметно эволюционировала в период, когда ее возглавлял Александр Кудрин (2018–2022). В это время традиционные ревизионные функции СП были дополнены аналитическим и стратегическим подходом, возросла роль СП как консультанта для правительства», – обращает внимание руководитель отдела макроэкономического анализа «Финам» Ольга Беленькая. По ее мнению, назначение нового главы СП автоматически не означает изменения ее функций. Тем более что сейчас ее функционал и так существенно расширен, говорит она.
С ней согласен и эксперт компании «Полилог» Александр Хазариди. «Формальных новых полномочий главы Счетной палаты ожидать не приходится. Среди основных актуальных задач можно выделить контроль расходования средств на растущую долю ВПК в экономике, а также под новые национальные проекты», – указывает он. По словам эксперта, в целом прослеживается тренд усиления государством аудита и контроля за движением средств внутри органов власти и то, как они тратятся в условиях меняющейся экономики. «В этом смысле назначение Бориса Ковальчука выглядит очень логичным, так как он работал в крупных госкорпорациях, помощником вице-премьера в правительстве и заместителем контрольного управления администрации президента», – резюмирует эксперт.
