Газовому рынку нужен единый оператор

Один из инициаторов законопроекта по газификации председатель комитета по энергетике Госдумы Павел Завальный. Фото © пресс-служба Комитета Государственной думы по энергетике

Последняя перед предстоящими выборами сессия Государственной думы России закончилась принятием поправок к закону о газоснабжении. В третьем чтении были одобрены поправки в проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», который был подготовлен Минэнерго РФ. Далее закон будет направлен на рассмотрение в Совет Федерации и в случае одобрения – на подпись президенту России.

Следует отметить, что авторами поправок к законопроекту № 815987–7 «О внесении изменения в статью 27 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» выступили председатели обеих палат парламента – Валентина Матвиенко и Вячеслав Володин, секретарь генсовета партии Андрей Турчак и руководитель фракции «Единая Россия» в Госдуме Сергей Неверов. Также к этой инициативе присоединились председатель комитета по энергетике Павел Завальный и сенатор от Санкт-Петербурга Андрей Кутепов.

Председатель комитета по энергетике Павел Завальный представил поправки депутатам. Самая значимая из них – введение института единого оператора газификации. Им станет собственник Единой системы газоснабжения, то есть «Газпром» и его компании. Там же, где собственник ЕСГ не присутствует, появится региональный оператор газификации – самая крупная «организация, не являющаяся единым оператором газификации, осуществляющая эксплуатацию и развитие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, федеральной территории газораспределительных сетей и их объектов, оказывающая услуги, связанные с подачей газа его потребителям и их обслуживанием».

Павел Завальный обратил внимание членов комитета на то, что после приватизации газораспределительных организаций «Газпром» имеет отношение лишь к 80 из 208 из них, и лишь 56 обладают контрольным пакетом. «При таком положении вещей существовавшая до последнего момента организационная модель газификации, где основная ответственность ложилась на «Газпром», не была достаточно эффективной. Поэтому и понадобилось введение института региональных операторов. Единый оператор и региональные операторы станут центром ответственности за газификацию регионов», – подчеркнул Завальный.

Также вносимые в законопроект поправки решают вопрос об источниках финансирования газификации. Прежде всего это инвестиционная надбавка ГРО, которую теперь можно будет направлять на финансирование «последней мили». Кроме того, единый оператор или региональный оператор как центр ответственности сможет привлекать средства через механизмы льготных кредитов, займов и т.д. Тарифы для населения при этом не должны расти выше инфляции.

Первый закон о газоснабжении появился еще в 1999 году. Это был федеральный закон о газоснабжении в Российской Федерации от 31.03.1999 года. Главным в нем была, пожалуй, 6-я статья, которая вводила единую систему газоснабжения. А затем закон неоднократно дополнялся и изменялся. Однако до сих пор программа газификации России не может похвастаться высоким темпом. В 2019 году газифицировано 70% потребителей. Через два года – 71,4%. В планах правительства – достигнуть уровня газификации 83% к 2035 году, но и этот показатель некоторые эксперты считают весьма оптимистичным. Однако если обратиться к материалам самого «Газпрома», то в них утверждается, что к 2030 году технически возможная газификация всей страны будет завершена на 100%.Пока же текущая ситуация с подключением к газораспределительным сетям в стране однотипна: «Газпром» проводит магистральный газ до населенного пункта, а проблема последующего подключения ложится на потребителя. Газораспределительные организации в каждом регионе являются монополистами (связующее звено между магистральными трубопроводами и конечными потребителями), образующими единую систему газораспределения в стране. Однако услуги по подключению к газораспределительным сетям в населенных пунктах предоставляются облгазом фактически за счет средств потребителя, от него же требуется огромный пакет согласованных документов, подготовить который могут только профессиональные участники рынка (например, проект газоснабжения и организация строительного надзора).Понятно, что в условиях рынка за последние 20 лет сформировался рынок организаций – посредников между облгазом и конечными потребителями. В целом по стране подключение газа обходится людям в сотни тысяч рублей, и это с учетом специальных программ поддержки. Сложившаяся ситуация требует реформы порядка предоставления услуг подключения к газу, поиска источников их финансирования. Можно, наверное, в принципе обойтись и без газа. Однако попытка организовать, например, обогрев помещений путем использования доступных и на российском рынке средств с помощью тепловых насосов или солнечных панелей обходится не дешевле, чем подводка магистрального газа. И тот и другой путь обошелся бы мне с моим небольшим, 37 кв. м, домиком в Подмосковье в полмиллиона рублей. Для решения таких вопросов обогрева жилища с чисто экологических позиций без поддержки государства не обойтись.

Президентские поручения в основе законопроекта

Если рассматривать перечень президентских поручений о газификации, то стоит говорить о наметившихся направлениях реформы. О них довольно подробно рассказал Павел Завальный в своем выступлении на круглом столе в Госдуме 18 мая 2020 года перед началом работы по подготовке принятого сейчас Госдумой данного законопроекта. В своем выступлении он рассказал и о проблемах, стоящих перед газовым хозяйством России.

Он отметил, в частности, что поручения президента РФ Владимира Путина по результатам проверки исполнения законодательства, направленного на развитие газоснабжения и газификации регионов (№ Пр-907 от 31 мая 2020 года), придают теме новое измерение. В частности, президентом отмечена необходимость ускорения темпов газификации российских регионов. Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации, ПАО «Газпром» и других заинтересованных организаций даны поручения обеспечить:

– поэтапное завершение газификации к 2024 году и 2030 году с установлением соответствующих целевых показателей;

– формирование источников финансирования мероприятий по подключению граждан к газораспределительным сетям без привлечения их средств;

– внесение изменений в порядок формирования топливно-энергетических балансов с учетом предусмотренного прогноза потребности населения в газе и альтернативных источниках энергии;

– цифровизацию мероприятий по газификации;

– внесение в законодательство РФ изменений, направленных на упрощение процедур проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта газопроводов и газораспределительных сетей.

Газификация – важнейшая социальная и экономическая задача. Она дает новое качество жизни. Она необходима для развития внутреннего рынка газа, внутреннего спроса на газ. Особую значимость это приобретает сейчас, на фоне высокой неопределенности и усиливающейся конкуренции на внешних рынках, перспективы ускорения энергетического перехода.

Работа по газификации ведется с 2005 года. Вложенные с 2005 по 2019 год средства позволили обеспечить строительство 2434 газопроводов протяженностью более 34 тыс. км. При этом в Российской Федерации было газифицировано 5635 котельных, более 981 тыс. домовладений и квартир. В результате уровень газификации природным газом в России по состоянию на 1 января 2020 года достиг 70,1%: в городах – 73%, в сельской местности – 61,8%. Основная нормативная база для газификации регионов Российской Федерации уже создана. И многие субъекты РФ, которые имеют больше возможностей и целенаправленно этим занимались, данную проблему уже решили. Возьмите, к примеру, Татарстан, который газифицирован практически на 100%. Однако на сегодня очевидно, что темпы газификации недостаточны. Причины этого во многом лежат в экономической плоскости и обсуждались нами неоднократно.

По оценке Завального, газификация – это дорогой проект. «Особенно сегодня, когда все более-менее экономически доступные для газификации территории газифицированы», – подчеркнул он в своем выступлении. В существующей модели распределения ответственности за газификацию отвечают регионы. Сегодня в России лишь немногие из них профицитные, в то время как все остальные зависят от финансовых поступлений из федерального бюджета. Соответственно у региона не всегда есть средства на газификацию. А если закладывать ее стоимость в цену газа (в виде инвестиционной надбавки), это будет сдерживать темпы развития экономики. Такую меру могут позволить себе только наиболее промышленно развитые регионы.

К примеру, Тюменская область ввела надбавку в 25% и тем самым сформировала источник финансирования газификации. Кроме того, в данном регионе упростили механизмы реализации инвестиционных проектов по газификации, перешли на более дешевый ресурсный метод формирования стоимости строительства, субсидируют для населения подключение и в итоге получили эффект в виде высоких темпов газификации.

Небоскреб «Лахта-центр» в Санкт-Петербурге (самое высокое здание в Европе) наглядно демонстрирует роль «Газпрома» на Европейском континенте.  Фото РИА Новости

Очевидно, считает Завальный, невозможно и неправильно решать вопрос исключительно за счет «Газпрома», по сути, единственной на сегодня компании, реализующей проект газификации. Задачи «Газпрома» прежде всего – добыча и магистральный транспорт газа, подача газа до населенных пунктов. А пресловутая «последняя миля» находится в зоне ответственности региональных и муниципальных организаций и власти.

Завальный напомнил, что в советское время существовала организация Союзгазификация, которая владела всеми газопроводами низкого давления страны. Но она была приватизирована, что, на мой взгляд, было большой ошибкой. В результате у нас сейчас действует более 200 региональных газораспределительных организаций (ГРО), и только примерно в 80 из них присутствует «Газпром» (а в 40 с небольшим он имеет долю более 51%). Поэтому «Газпром» подчас просто не может инвестировать средства в развитие системы газораспределения.

Как видит предложения президента российская пресса

Комментируя предложения президента, российские массмедиа выделяют следующие положения:– финансирование подключения к сети со стороны государства;– создание службы одного окна, отказ от посредников;– дерегулирование и создание стандартов подключения;– цифровизация и публичная информация об энергетических балансах.

В то же время стоит отметить, что конечные потребители скорее всего смогут ощутить реальные результаты реформы лишь к 2023–2024 годам, поскольку, как считают некоторые эксперты, сформировавшийся рынок посредников однозначно станет сопротивляться реализации проекта, если будет исключен из механизма предоставления услуг.Ряд российских специализированных изданий утверждают, что названные направления реформы не решат иных проблем, имеющихся в отрасли, таких как:– износ и недостаток мощностей распределительной инфраструктуры, в особенности в быстрорастущих агломерациях, которые не были рассчитаны на такой прирост пользователей;– проблема просроченной задолженности потребителей газа перед «Газпромом». Но только ли это? Ведь главной проблемой отрасли является отсутствие внятных рыночных механизмов ее функционирования.

Еще в 2007 году в одной из научных статей, посвященных состоянию газовой отрасли России (Наталья Дергунова, Оренбургоблгаз, «Основные тенденции и проблемы развития газовой отрасли России»), утверждалось, что для России характерны необоснованно низкие тарифы на газ и его транспортировку на внутреннем рынке. Цены на газ на внутреннем рынке устанавливаются государством в лице Федеральной службы по тарифам. Поэтому, утверждалось в статье, газ в России является самым дешевым видом топлива и внутренний рынок убыточен для «Газпрома». Автор статьи предлагал воспользоваться опытом США, где цены на газ формируются под влиянием цен конкурентных энергоносителей. Более чем через 10 лет на онлайн-портале Neftegaz.ru уже другой автор утверждает, что было бы ошибочным полагать, что низкие цены газа являются хорошим стимулом к развитию промышленности и повышению ее конкурентоспособности. Как известно, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации цены на газ для конечных потребителей действительно подлежат государственному регулированию и дифференцируются как по категориям потребителей (для населения и промышленности), так и по ценовым поясам с учетом дальности транспортировки газа от региона добычи до потребителя. А оптовые цены на газ, добываемый «Газпромом» и его аффилированными лицами, предназначенный для последующей реализации населению, на сегодняшний день утверждаются Федеральной антимонопольной службой. Правда, нельзя замолчать развитие биржевой торговли газом, что, несомненно, способствует развитию рыночной торговли этим сырьевым ресурсом. Однако объемы газа, которые торгуются на Санкт-Петербургской товарно-сырьевой бирже, пока очень невелики. Другими словами, важную часть проблемы законопроект – перевод торговли газом на рыночные рельсы – не решает. Причины здесь кроются в общей экономической ситуации в стране, монопольном положении «Газпрома» и недостаточной платежеспособности населения. В подобных условиях нерешенной остается как раз социальная составляющая. Ее-то и попыталась решить Государственная дума, что особенно важно для партии власти в преддверии предстоящих выборов.

Суть законопроекта и вопросы его реализации

Давайте посмотрим, что же на самом деле получилось у законодателей.

Проект Федерального закона № 815987–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» изначально назывался «О внесении изменения в статью 27 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» и был принят в первом чтении еще в июле 2020 года. Однако поручения президента РФ в части ускорения темпов и совершенствования модели газификации регионов потребовали более масштабных изменений законодательства.

Правительством России была разработана «дорожная карта» по внедрению социально ориентированной и экономически эффективной системы газификации и газоснабжения субъектов Федерации с учетом технической возможности и целевых региональных топливно-энергетических балансов. Кроме того, «дорожная карта» предусматривает сокращение сроков подключения и стоимости строительства газораспределительных сетей, снижение административных барьеров, изменение подходов к проектированию и определению сметной стоимости и главное – отмену оплаты подключения для частных лиц.

Законопроектом предусмотрен ряд значимых нововведений. Одно из них – введение института единого оператора газификации. Им станет собственник Единой системы газоснабжения, то есть «Газпром» и его компании. Также появляется региональный оператор газификации – самая крупная «организация, не являющаяся единым оператором газификации, осуществляющая эксплуатацию и развитие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, федеральной территории газораспределительных сетей и их объектов, оказывающая услуги, связанные с подачей газа его потребителям и их обслуживанием». Единый оператор и региональные операторы станут центром ответственности за газификацию регионов. Именно на них ложится ответственность за «последнюю милю» – проведение газа до границы участков.

«Также внесенные в законопроект поправки решают вопрос об источниках финансирования газификации. Прежде всего это инвестиционная надбавка ГРО для всех категорий потребителей, кроме населения. (ГРО представляет собой надбавку в тариф для всех потребителей, кроме населения, которая идет на развитие инфраструктуры. – «НГ-энергия»). Важно, что теперь эти средства можно будет направлять на финансирование «последней мили», и это позволит осуществить подведение газа до границ участков без привлечения средств граждан, выполнить поручение президента, поддержавшего инициативу «Единой России». Кроме того, единый оператор или региональный оператор сможет привлекать средства через механизмы льготных кредитов, займов и т.д. для выполнения задачи по проведению газа по «последней миле». Услуги населению по подключению к газу должны будут оказываться по принципу одного окна на основании комплексных договоров. Стоимость услуг по проведению газа уже в границах участков и газификации непосредственно домовладений будет нормироваться и контролироваться органами государственной власти. Все это сделает газификацию по-настоящему социальным проектом», – отметил в выступлении в Госдуме руководитель комитета по энергетике Павел Завальный.

Также, согласно поправкам, меняется статус региональных топливно-энергетических балансов: из статистических документов они превращаются в целевые, утверждаются первым должностным лицом субъекта Федерации и ложатся в основу концепции энергообеспечения региона. На их основе и будут строиться региональные программы газификации.

Принципиально речь идет о совершенствовании всей модели газификации, которое позволит реализовать «дорожную карту», утвержденную правительством РФ, и достичь целевых показателей газификации в 82,9% в течение 10 лет, то есть практически100-процентной технологически возможной газификации – как трубным газом, так и с использованием СПГ и СУГ.

«Что немаловажно, так называемая догазификация – подведение газа гражданам там, где газ уже присутствует в населенных пунктах – должна быть осуществлена быстрее, в течение ближайших полутора лет. По предварительной оценке, это касается примерно 2 млн домовладений по всей стране. И Совет Федерации уже одобрил законопроект.

Для решения поставленных задач, по предварительным оценкам, потребуется примерно 2 трлн руб., из них на догазификацию – 125 млрд руб. Однако в ООО «Газпром межрегионгаз», сообщает агентство Интерфакс, уже поспешили «уточнить», что бесплатное подключение к газу будет доступно для домов площадью не более 300 кв. м и участков, которые находятся не дальше 200 м от газораспределительной сети. Но за прокладку трубы по участку и подключение, согласно интерпретации законопроекта чиновниками «Газпром межрегионгаз», гражданам придется платить. Насколько эти корректуры уменьшат число выигравших от вступления данного законопроекта в силу, пока неизвестно. Вице-премьер Александр Новак анонсировал, что данный законопроект затронет около 2 млн домохозяйств.