Александр Медин
Армия США готова "минимизировать риск" в любой точке планеты.
Фото PhotoXPress.ru
«Всесторонний обзор состояния и перспектив развития вооруженных сил США» 2001 года впервые анонсировал изменение парадигмы планирования военного строительства. В документе декларировался отказ от взглядов на военное планирование, предполагающих в качестве исходных данных рассматривать спектр угроз интересам США, и переход к модели, базирующейся на возможностях вооруженных сил (ВС). На первое место выдвинулся вопрос, каким образом противник мог бы вести боевые действия, а не кто конкретно будет этим противником, и где может начаться война.
В последующем подтвердился выбранный курс на внедрение нового метода в систему военного планирования. Так, в Министерстве обороны (МО) США начали активно внедряться в практику новые процессы и механизмы, необходимые для работы системы планирования строительства ВС на основе возможностей (Сapabilities-Based Planning). Однако до сих пор однозначного и четкого определения этого понятия все еще нет.
Более того, в самом МО до сих пор ведутся дискуссии не только по понятийному аппарату, но и по самой сути новой концепции, лежащей в основе как новой системы планирования строительства ВС, так и всей системы принятия военно-политических решений.
В Пентагоне работа над новой системой планирования строительства ВС началась сразу после окончания холодной войны. Это был период, когда было необходимо найти кардинально отличные способы обеспечения военной безопасности. Одним из таких подходов и стала новая концепция военного планирования.
В то время в процессе военного планирования отчетливо проявились два базовых взаимосвязанных направления развития. Это, во-первых, расширение спектра военных задач, стоящих перед ВС США, и, во-вторых, повышение эффективности деятельности ВС, заключающееся не просто в изменении их структуры, боевого состава и т.п., а в уменьшении рисков для национальной безопасности при минимальных ресурсных затратах.
Первое из направлений развития стало действительно новаторским для специалистов МО США. Второе новым не было, так как подобный подход уже был заложен в рамках системы программно-целевого планирования, действующей с начала 1960-х годов. Однако сложность и неопределенность военно-политической обстановки (ВПО), разрушение систем глобальной и региональной безопасности и другие факторы вдохнули новую жизнь в эту тривиальную идею. При всей опасности холодной войны подходы к планированию обеспечивали необходимые меры для поддержания стабильности, которые включали не только равновесие в политической области, но и паритет военной мощи стран. Перевод стратегических целей планирования в конкретную структуру войск был исчерпывающе проанализирован и представлял собой достаточно сложный, но хорошо отработанный процесс, который был понятен исполнителям. С крахом биполярной системы международных отношений стало естественным возродить это надежное правило распределения имеющихся ресурсов для решения новых задач.
НОВЫЕ ВЕЯНИЯ
Концепция строительства ВС на основе возможностей получила новый импульс развития начиная со второй половины 90-х годов прошлого века. В печати широко обсуждались сущность подхода, различные составляющие концепции, уточнялся понятийный аппарат и обязанности должностных лиц в системе принятия решений.
Теоретические основы новой системы планирования в своем развитии претерпели достаточно тяжелую бюрократическую волокиту. Первоначально акцент переносился на исследование развития ВПО, точнее, на факторы неопределенности и непредсказуемости будущего. В связи с чем в качестве способов нейтрализации новых угроз безопасности было предложено сосредоточиться на изучении потенциальных возможностей любых вероятных противников, а не на их (противников) идентификации. Далее внимание было сосредоточено на выявлении собственных возможностей ВС США. Что в итоге выявило потребность в решении двуединой задачи – определить и попытаться нейтрализовать перспективные возможности гипотетических противников США и развивать возможности собственных ВС. Так на развитии каких возможностей базируется новая система военного планирования – своих собственных или потенциальных противников? Или на тех и других?
Еще большую путаницу вызывает неопределенность понятия «возможности». Так, в повседневной деятельности МО США данное понятие используется для описания различных процессов: для целеполагания и постановки задач; для назначения органов и должностных лиц, участвующих в разработке концепций, а также сил и средств, которые могут выполнить поставленные задачи. Опыт показывает, что фактически любой из них немыслим без определения специфических возможностей. Но именно подобная гибкость в применении конкретного термина и наносила серьезный ущерб всему понятийному аппарату в рамках новой системы планирования.
Признав этот недостаток, МО США внедрило универсальное определение «возможностей»: возможности – это «способности по достижению необходимого результата, обозначенного необходимыми критериями и условиями, с помощью комбинации сил и средств, а также методов и способов их применения для выполнения поставленных задач». Данное определение можно трактовать весьма неоднозначно, так как предлагается создать сложную конструкцию – для сохранения объекта необходимо его разрушить.
Подобная двусмысленность, однако, не вызвала вынужденного бездействия должностных лиц МО США по внедрению и развитию новой концепции. Наоборот, во всех структурах Пентагона начали появляться новые идеи и инициативы, направленные на реальное и быстрое внедрение рассматриваемого подхода в повседневную практику.
Так, влиятельная исследовательская группа Олдридж (Aldridge Study), занимающаяся изучением и развитием системы программно-целевого строительства, в одном из своих докладов центральное место уделила именно уточнению и формулированию «возможностей» как основы всей перспективной системы планирования военного строительства США. МО внесло существенные изменения в «Процесс выработки объединенных потребностей» – важнейшей составляющей системы стратегического планирования строительства ВС США – с целью ее перестройки и адаптации к требованиям и структуре создаваемой «Системы интеграции и развития объединенных возможностей». КНШ разработал «Перечень объединенных возможностей», являющийся общей базой исходных данных для всей военной организации США. Заявлено о перестройке всей системы принятия решений и системы приобретения МО в интересах интеграции и развития объединенных возможностей ВС. Практически все виды американских ВС изменили методы и порядок работы своих штабов, внесли изменения в их организационно-штатные структуры, напрямую участвующие в реализации концепции планирования строительства «от возможностей».
Таким образом, все выглядит как глубокая многофункциональная реформа системы военного планирования, охватывающая сами основы военного строительства государства. Проблемы же начали возникать с общим порядком практической реализации концепции и влиянием ее результатов на стратегическую перспективу. Кроме того, темп ее внедрения негативно сказался на ясности идеи и видение того, как рассматриваемый подход увязать с действующей системой принятия военных решений.
Для того, чтобы лучше понять сущность процесса планирования строительства ВС США на основе возможностей, необходимо рассмотреть его не только как концепцию в чистом виде, но и как одновременное соблюдение совокупности четырех основополагающих принципов.
ШИРОКИЙ ОХВАТ
Постоянное расширение списка задач, к выполнению которых должны быть готовы ВС, – принцип, требующий неукоснительного соблюдения.
После событий 11 сентября 2001 года была признана необходимость адаптации ВС к решению задач в особых условиях мирного времени, как оказалось, не менее важных для национальной безопасности страны, чем победа в возможных, но не обязательных традиционных военных конфликтах. Кроме того, были выявлены серьезные проблемы защиты национальной территории и элементов критической инфраструктуры.
Война с терроризмом сформировала новое видение облика перспективных систем глобальной безопасности, основная деятельность которых все больше смещается на ликвидацию асимметричных, неявных и неожиданных угроз существованию западной цивилизации. Фронт этой войны оказался на континентальной части США в непосредственной близости от домов самих американцев. В результате возникла необходимость решения большего объема задач, чем в опасный, но гораздо более предсказуемый период холодной войны. Но главное здесь не в увеличении количества задач, а в их содержании, лежащем зачастую в стороне от грубого и понятного (для определенной части военно-политического руководства США) применения военной силы. В подобной ситуации МО США должно обладать необходимой гибкостью и адаптивностью планирующих органов, чтобы их реакция соответствовала любым возможным изменениям ВПО.
ИНТЕГРАЦИЯ
Соблюдение требования «объединенности» ВС1 на любом этапе планирования.
Опыт планирования военного строительства США за последние 25 лет есть история продвижения в жизнь концепции создания по-настоящему объединенных ВС. Исходным пунктом здесь необходимо считать закон Голдуотера-Николса «О реорганизации Министерства обороны» 1986 года, предусматривающий начало объединения американских ВС в «единую команду». Новый подход к планированию предоставил дополнительные возможности к достижению этой важнейшей цели. Так в МО создана рабочая группа, занимающаяся разработкой и продвижением официально принятых сценариев развития ВПО на перспективу и ведение соответствующей базы данных. Создаваемая база является единой и обязательной к исполнению и не допускает несанкционированных изменений. Остальные же органы военного управления должны сосредотачиваться на решении других, более важных вопросов, а не на проведении ненужных дебатов и споров по вариантам сценариев или другим излишним деталям.
ПРИНЦИП МИНИМИЗАЦИИ РИСКА
Использование категории «риск» в качестве основной меры оценки эффективности стратегического планирования строительства ВС.
В любой системе должны быть заложены оценочные показатели ее деятельности. Что же может быть конечной продукцией функционирования Министерства обороны? С одной стороны, вклад ведомства в обеспечение национальной безопасности многообразен, сложен и носит комплексный характер, чтобы урезать его до нескольких показателей. С другой – сложность и комплексность работы МО проявляется в ходе принятия важных военно-политических решений. Но во всех документах имеется один показатель, на который ссылаются военные специалисты, используя его как ключ к правильному, с их точки зрения, выбору решения среди возможных альтернативных стратегических вариантов, – это риск. Насколько любая общая стратегия развития бизнеса заключается, как правило, в увеличении прибыли, настолько и стратегия национальной безопасности страны должна предусматривать существенное уменьшение риска.
Меры оценки эффективности боевых действий и сугубо технических систем хорошо отработаны и понятны военным экспертам. Все они в совокупности являются хорошей исходной базой для оценки конкретных образцов вооружения и военной техники (ВВТ) и позволяют произвести обоснованный выбор. Но на оперативном уровне сравнение относительной эффективности альтернативных пакетов войск (сил) при решении поставленных задач является сложным и трудоемким. Именно для подобного сравнения американские специалисты и предлагают использовать категорию «риск» с точки зрения влияния принимаемых управленческих решений на безопасность всей нации (государства).
 Американские танки и в космическую эру остаются важным аргументом в геополитических спорах. Фото Reuters |
Вместе с тем, хотя в МО США и установлено требование оценки степени риска как важнейшей меры эффективности военного строительства, а председатель КНШ ежегодно проводит оценку риска для всех оперативных планов ВС, подобная оценка, особенно на высшем (стратегическом) уровне, остается достаточно непредсказуемым и, по сути, незрелым процессом. От руководства МО требуются определенные усилия для развития общей структуры оценки имеющихся и особенно будущих рисков превращения категории «риск» в важнейший показатель оценки эффективности стратегического планирования.
СЕТЕЦЕНТРИЧНОСТЬ
Выработка потребностей ВС в соответствии с концепцией «сетецентричности» – ключевой принцип, подразумевающий необходимость учитывать совокупные усилия формирований и средств вооруженной борьбы при решении задач. На первый план выходят не ТТХ отдельных образцов и систем ВВТ, а способности войск (сил) по ведению «объединенных» военных (боевых) действий.
Опыт развития кризисных ситуаций показывает, что лучшее решение проблем не всегда зависит от мощности двигателей боевых машин, большей или меньшей вероятности поражения объектов, пропускной способности или диапазона сетей связи. Возможности ВС все в большей степени обусловливаются наличием инновационных концепций ведения военных действий, внедрением новых форм и способов обучения личного состава и формированием у командиров необходимых навыков управленческой деятельности, в том числе с использованием бизнес-процессов. Ранее в рамках процесса выработки потребностей на подобные нюансы специалистами практически не обращалось внимания. В настоящее время в новой системе планирования нематериальные факторы стали еще одним элементом, для учета и оценки которого в обязательном порядке должны привлекаться опытные эксперты.
Вышеперечисленные принципы просты, понятны и кажутся достаточно бесспорными. В то же время в целом новая система планирования строительства ВС не только для зарубежных (в том числе и российских) специалистов, но и для самих американцев весьма сложна в восприятии и исполнении. Возникает уместный вопрос: если основополагающие принципы верно передают сущность нового планирования, почему возникли разногласия в среде экспертов-плановиков и руководителей различного уровня, а внедрение системы в практику работы органов американского военного управления происходит столь тяжело и неоднозначно?
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ НОВОГО ПОДХОДА
Внедрение системы планирования строительства ВС на основе возможностей столкнулось с рядом проблем. Некоторые из них незначительны и могут быть сняты достаточно быстро путем разъяснения взглядов действующего руководства МО на нововведения. Другие носят системный характер и требуют повышенного внимание со стороны всех участников процесса стратегического планирования.
«Простые» проблемы, по существу, выражаются в банальных недоразумениях, вызванных неправильным пониманием исполнителями ключевых идей и принципов новой системы планирования. Они зародились сразу после декларации перехода на новые методы работы, в том числе из-за поверхностной или даже ошибочной трактовки ее основных положений должностными лицами Пентагона. Со временем путаница только укрепилась, что особенно наглядно проявляется во взаимодействии подходов к системе планирования «от угроз» и «от возможностей».
Так, например, во многих документах заявлялось, что новая система заменила ранее действовавшую систему планирования строительства на основе угроз. Изучение документов стратегического планирования, издаваемых в МО и КНШ, опровергает подобную точку зрения. Это касается всех элементов планирования, в том числе и такой важнейшей составляющей системы планирования «от угроз», как базовые сценарии. Так, в частности, отмечается, что даже если сложившаяся к настоящему времени ВПО и менее предсказуема, чем в годы холодной войны, то из этого совершенно не следует, что базовые сценарии уже больше не могут быть использованы при новом подходе. Из этого только следует, что существовавший ранее набор сценариев должен быть существенно расширен и доработан, в том числе с учетом того, что специфические варианты нейтрализации угроз не должны подменять систему планирования строительства на основе возможностей, а работая с ней в тесном взаимодействии, способствовать формированию новых требований к военному строительству. При этом создаваемые ВС должны быть способны решать значительно больший объем задач во всех условиях и в любой обстановке.
Другое заблуждение заключается в том, что методы планирования, применяемые в новой системе, не позволяют описывать потребности в терминах действующих военных программ. Подобная точка зрения является результатом неправильного понимания сущности управления новой системой, в первую очередь в отношении исходной базы данных и получаемых результатов в части строительства военного потенциала и применения войск.
Квинтэссенция нового подхода заключается в том, что первоначально военные потребности должны идентифицироваться в терминах главных военных задач и установленных стандартов их выполнения и только после этого в терминах альтернативных комбинаций необходимых для выполнения поставленных задач ресурсов. Одновременно важно понять, что возможности не могут быть определены и оценены слишком общо или неопределенно, наделены чрезмерной гибкостью, подразумевающей выполнение в предложенной конфигурации любых, в том числе не связанных между собой задач. В целом можно выделить четыре основные проблемы.
Основная проблема концептуального плана не нова и преследует американских специалистов-плановиков уже довольно продолжительное время. Ее суть в том, что все составляющие военного потенциала обладают специфическими возможностями, выражаемыми определенными показателями. Эти показатели необходимо рассчитать и умело интерпретировать для принятия решения. При этом входная информация по имеющимся показателям хотя и может быть выражена в стоимостном отношении, но очень непросто сочетается с выходными результатами в части развития ВС. Это серьезная проблема для любой аналитической структуры, особенно с учетом такого показателя, как «стоимость-эффективность».
При этом система планирования на основе возможностей требует от исполнителей разработки нескольких вариантов применения группировок войск (сил) в различных условиях военно-стратегической обстановки. Оценив вышесказанное, становится понятна глубина проблемы концептуального плана при реализации новой системы планирования.
Главная управленческая проблема – как адаптировать старые аналитические подходы к алгоритму работы новой системы планирования «от возможностей».
Увеличение количества задач потребовало от специалистов МО США пересмотреть свое отношение к категориям «количество» и «качество» в системе военного планирования. Так, например, фактор неопределенности развития обстановки вынуждает не только увеличить число разрабатываемых сценариев, но также требует более тщательной их проработки с точки зрения повышения сложности и вариабельности, то есть качества подобных аналитических выкладок. Кроме того, внедрение принципа «объединенности» в процесс планирования также потребовало увеличить количество оцениваемых параметров возможностей привлекаемых сил и средств к решению задач. Все это в совокупности вынудило американцев изменить подходы к оценке качества аналитических разработок и повысить требования к специалистам, занимающимся анализом ВПО и прогнозированием ее развития, как важнейшей составляющей планирования строительства ВС на перспективу.
НОВОЕ ВРЕМЯ – НОВЫЕ ПЛАНЫ
Анализ показывает, что традиционные модели крупномасштабной войны, направленные на уничтожение возможных противников с полным напряжением всех имеющихся людских и материальных ресурсов, постепенно отходят на второй план в системе стратегического планирования. Все более актуальными становятся новые сценарии с привлечением всего спектра национальной мощи США и их союзников, в которых ВС отводится существенная, но не главная роль. Одновременно отмечается значительное повышение сложности исследований межгосударственного противоборства, что в совокупности требует разработки и внедрения новых аналитических методов в систему планирования строительства ВС, которые ранее применялись только в невоенных областях развития государства.
Еще одной сложной проблемой управленческого плана является необходимость сочетания в процессе планирования возможностей ВС на средне- и долгосрочную перспективы и их текущих потребностей. Здесь, помимо отличий организационного, методического, технологического плана, да и самой культуры долгосрочного и текущего планирования, можно выделить еще одно ключевое различие составляющих в общей системе стратегического планирования строительства ВС. Это различие заключается в главном конечном результате работы системы – формировании необходимого перечня возможностей ВС по прогнозным вариантам. В то время как работа экспертов-плановиков в аппаратах Министерства обороны и министерств видов ВС ориентирована на долгосрочные планы строительства, штабы объединенных командований (ОК) и органов управления формирований, участвующих в проведении текущих операций, должны отрабатывать соответствующие планы, ориентированные в первую очередь на нейтрализацию существующих угроз национальной безопасности США. Их прогнозные исследования по формированию необходимых возможностей охватывают только краткосрочный период (один-два года).
Суть проблемы внедрения новой системы планирования заключается не только в необходимости выработки отдельных, зачастую кардинально отличающихся друг от друга перечней возможностей для разных прогнозных горизонтов, но и в применимости для этого основополагающих принципов планирования. Естественно, ориентированность системы планирования от возможностей на конечный результат распространяется как на текущее, так и на средне- и долгосрочное планирование. Однако реализация принципа постоянного расширения списка задач в рамках существующих планов представляет значительные трудности для органов военного управления, несущих ответственность за решение текущих задач, в которых задействуются только доступные возможности. Другими словами, в рамках системы планирования строительства ВС на основе возможностей текущему планированию присущи определенные условности и допущения, не позволяющие в полной мере использовать преимущества нового подхода.
Решение данной проблемы возможно, по оценке американских специалистов, в том числе за счет уточнения терминологического аппарата, разработки новых методических подходов и приемов в системе планирования, позволяющих осуществлять тесную координацию исполнителей для разных этапов планирования.
Организационная проблема является наиболее сложной для внедрения нового подхода к планированию строительства ВС. Дело в самой системе принятия военно-политических решений в США. Национальное военное руководство формирует национальную военную стратегию. Командующие ОК планируют и выполняют текущие военные задачи, в то время как руководство видов ВС разрабатывает соответствующие бюджеты и выделяет Министерству обороны необходимые аналитические ресурсы (военных и гражданских специалистов), используемые в процессе стратегического планирования.
Подобное разделение функциональных обязанностей в системе планирования в принципе не препятствует соблюдению требований «объединенности» на любом этапе военного строительства. Важность политики межвидового взаимодействия при формировании военного бюджета также очевидна для всех участников системы стратегического планирования и выражается в поразительной стабильности долей бюджета видов ВС за два последних десятилетия. Однако на практике видовые министерства постоянно занимаются отстаиванием своих интересов в ущерб общим задачам. В итоге снятие постоянных противоречий в рамках разработки общего бюджета ложится тяжким бременем лично на министра обороны и его аппарат. В принципе проблему можно было бы решить, существенно увеличив штат сотрудников МО. Но здесь, с одной стороны, имеются законодательные ограничения по численности военнослужащих центрального аппарата, а с другой – гражданские специалисты, не имеющие соответствующего опыта, не всегда способные предлагать министру обоснованные решения важных военно-стратегических вопросов.
Кроме того, военнослужащие, проходящие службу в штабах различного уровня, делегируются из своих видов. Вполне естественно, что их предложения часто направлены на лоббирование узковедомственных интересов и препятствуют продвижению «объединенности». Система планирования строительства ВС от возможностей требует, чтобы перевод стратегии в военные возможности проводился в объединенном планирующем органе, но все военные ресурсы структурно включены и финансируются почти полностью за счет видовых министерств. Таким образом, планирование строительства ВС на основе возможностей является очередным этапом развития американской системы стратегического планирования. Налицо ее глубокая многофункциональная реформа, охватывающая сами основы военного строительства государства. Вместе с тем на практике новая система планирования столкнулась с рядом проблем. Часть из них, по оценке самих американцев, может быть снята достаточно быстро путем разъяснения среди военных специалистов взглядов действующего руководства Министерства обороны на нововведения. Другие проблемы носят системный характер и требуют повышенного внимание со стороны всех участников процесса стратегического планирования США. Однако главное заключается в том, что внедрение новой системы планирования строительства на основе возможностей поможет военно-политическому руководству меньше думать об управлении бюрократическими процессами в Министерстве обороны, а сосредоточиться на управлении рисками, сводя угрозы национальной безопасности к минимуму.
