Сергей Перегудов В ПРЕДДВЕРИИ неизбежных изменений в российской Конституции основные дискуссии ведутся вокруг отношений президента и правительства, Центра и регионов, полномочий Федерального собрания и его палат. Между тем есть еще одна проблема, которая требует безотлагательного решения. Я имею в виду проблему разделения законодательной и исполнительной ветвей власти. Она до сих пор по-настоящему не решена.
Разделение властей не только не исключает, но, напротив, предполагает самое тесное их сотрудничество и взаимодействие. При этом самое большое и, я бы сказал, опасное заблуждение заключается в том, что законодательная власть якобы должна сосредоточить в своих руках весь или почти весь законотворческий процесс, а исполнительная - ограничиться в основном выполнением управленческих и административно-бюрократических функций. Конечно же, все понимают, что бюджет, налоговое законодательство и некоторые другие нормативные акты должны готовиться в правительстве, однако это воспринимается, скорее, как некое обусловленное особенностями данных актов отступление от общего правила, и не более того. Иначе как объяснить то обстоятельство, что львиная доля законов по-прежнему готовится в стенах наших законодательных учреждений, на долю же правительства и его министерств и ведомств приходится лишь около трети законопроектов.
Казалось бы, что здесь плохого и почему наши законодатели должны ограничивать себя?
Попробую очень коротко пояснить, почему у истоков законотворческого процесса должно в подавляющем большинстве случаев стоять правительство и находящийся в его распоряжении аппарат
Чтобы получился хороший, эффективный закон, он должен отвечать по меньшей мере двум условиям. Первое - соответствие этого закона общественным нуждам и согласие с ним тех сил, интересы которых он затрагивает и от которых в решающей степени зависит его реализация. Второе - высокопрофессиональная проработка закона, призванная обеспечить безупречные правовую и политическую базы.
ЛОББИЗМ ДОЛЖЕН БЫТЬ ОГРАНИЧЕН
Для соблюдения обоих этих условий необходимо, чтобы в подготовке и обсуждении законопроектов участвовали не только опытные и высококвалифицированные профессионалы, но и полномочные представители заинтересованных общественных сил и групп. Я имею в виду прежде всего участие не на неформальном, "лоббистском" уровне, чреватом сговором, давлением, использованием "подпитки" и т.п. методов, а узаконенное и введенное в рамки соответствующих институтов и структур.
К чему ведет игнорирование данного требования, можно видеть на примере нынешних российских реалий. Как все мы знаем, основное взаимодействие государственных и общественных структур и их персонала в процессе подготовки и обсуждения законопроектов происходит в обеих ветвях власти на межличностной основе, что не просто ведет к гипертрофированной роли лоббизма, но и способствует тому, что он становится полукриминальным.
Как правило, мы связываем эту его особенность с известной склонностью наших политиков и чиновников к подкупу, взяточничеству и т.д. Однако, по моему глубокому убеждению, дело здесь не только и даже не столько в нашей российской "вороватости", сколько в институциональном несовершенстве политической системы как таковой. Последняя благодаря преобладанию межличностных связей открывает лоббистам исключительно широкое поле деятельности, причем фактически без каких-либо правил игры. Лоббизм существует у нас, за крайне редким исключением, при полном отсутствии гласности и "прозрачности" (само это слово - не что иное, как общественная реакция на закрытость, келейность взаимодействия) и потому не поддается никакому контролю. Даже в случае принятия закона о лоббизме (а разговоры об этом идут уже более пяти лет) положение не изменится, поскольку все имеющиеся проекты подобного закона оставляют без изменения институциональную основу лоббизма, а точнее, практически полное отсутствие оной.
Между тем зарубежный опыт свидетельствует, что такая институциональная основа может быть создана и что она существенно ограничивает лоббистский беспредел, на порядок усиливает позитивную, конструктивную функцию лоббизма. Напомню, что лоббизм в демократическом обществе - это один из важнейших каналов прямых и обратных связей между обществом и его структурами, с одной стороны, и государством - с другой.
Суть созданной во всех без исключения странах Запада (включая и Японию) системы "институционализации" лоббизма исключительно проста: это механизм консультативных, совещательных органов, работающих в основном при министерствах, ведомствах и других правительственных учреждениях, включая и само правительство в целом (в научной литературе этот механизм именуется обычно системой функционального представительства).
Для проработки проектов назревших государственных решений, в том числе и законов, при органах государственной власти создается множество комитетов, советов, комиссий и т.п. учреждений. В комитеты входят на постоянной основе помимо высокопоставленных чиновников правительственных учреждений полномочные представители (большей частью - руководители) заинтересованных групп, чью сферу деятельности и интересы в той или иной степени затрагивает подготавливаемое решение или законопроект. Как правило, это не только организации бизнеса (в том числе малого и среднего), крупные корпорации и банки, но и профсоюзы, экологи, потребительские объединения, местные сообщества ("коммюнити") и т.д. В результате практически вся работа по подготовке правительственных решений и подавляющего большинства законопроектов (а в большинстве стран Запада около 90% законопроектов исходит от правительства) проходит при участии представителей всего или почти всего спектра групп интересов, и это обеспечивает высокий авторитет издаваемых актов, снимая, по сути дела, проблему их исполняемости. Укрепляется и легитимность государственной власти в целом.
Не менее существенным результатом функционирования данной системы является то, что для групп интересов создаются принципиально иные правила игры в отношениях с властью. Само взаимодействие становится более рассредоточенным и специализированным, крупные, могущественные группы интересов включаются в данную систему на общих основаниях. Одновременно снижается эффект лоббистского давления, оказываемого вне рамок консультативных учреждений. Что же до парламентов, где ведется окончательная доработка законопроектов, то там тоже не обходится без взаимодействия с группами интересов, однако это взаимодействие в основном носит политический характер и разворачивается, соответственно, не столько на профессиональном и "бюрократическом", сколько на партийно-политическом уровне.
Указанное разделение законотворческого процесса не только обеспечивает высокое качество и авторитет принимаемых законов, но и закрепляет тесное взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти, делает его органичным и способствующим их общему "взаимопониманию" и единству. Здесь, полагаю, нам есть чему поучиться, особенно при тех негативных чертах российского государственного управления, которые все отчетливее дают о себе знать. Причем дело отнюдь не ограничивается гипертрофией лоббистских, межличностных отношений.
РАЗДВОЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Я уже говорил, что в силу сложности законотворческого процесса все его стадии, и в том числе самая начальная, требуют участия в нем большого числа профессионалов и чиновников.
А это значит, что в случае, если функцию подготовки законопроектов берут на себя сами законодатели, практически неизбежно появление целых служб и структур, призванных решать эти задачи. Именно это и происходит на наших глазах. В качестве доказательства сошлюсь на выступление первого заместителя руководителя аппарата Совета Федерации Романа Романова на научной конференции, организованной в мае прошлого года в Институте государственного управления и социальных исследований при МГУ. Примечательно, что тему своего выступления он определил не более и не менее как "государственная служба федеральной законодательной власти". Поскольку до сих пор термин "государственная служба" употреблялся лишь применительно к аппарату исполнительной власти, автор ратует за "собственную модель государственного развития в России", которая, судя по всему, и должна включать в себя не одну (как в других государствах), а две государственные службы.
По описанию Романа Романова, аппарат Совета Федерации включает помимо пяти секретариатов председателя палаты и его заместителей центральный аппарат из восьми управлений, а также аппараты 11 комитетов и одной комиссии. Появляются новые подразделения, членятся старые. Всего в мае 1998 г. в аппарате СФ значились около 900 чиновников, в том числе 23 доктора и 103 кандидата наук. Господин Романов считает, что помимо формирования высокопрофессионального состава сотрудников аппарата и совершенствования информационно-технологической его базы необходимо "ускорить законодательное оформление (его) статуса". Иначе говоря, место "стихийно" возникшей структуры должна занять полноценная "государственная служба" Федерального собрания. О другой части этой службы - аппарате Думы - он говорит лишь в самых общих чертах, однако, если бы кто-то попытался описать его более подробно, понадобилась бы, видимо, не одна страница убористого текста.
Как видим, процессу бюрократизации нашего парламента задан неплохой старт, и если этот процесс не остановить, то уже не отдельные чиновники, а все мы должны будем всерьез говорить о двух государственных службах.
Но проблема не только и даже не столько в бюрократизации. Гораздо большую опасность представляет та открытость напористому, нецивилизованному лоббизму, которую породила существующая система. Думская бюрократия - одно из центральных звеньев этой системы, и ее дальнейшее расширение приведет лишь к еще более далеко идущей экспансии такого рода отношений общественных (вернее, квазиобщественных) и государственных структур. При этом существующая в рамках парламентских комитетов специализация не только не препятствует данному процессу, но в целом ряде случаев стимулирует его.
Все это ужасающим образом уродует и наш парламентаризм, и наш законотворческий процесс, и систему государственного управления в целом.
ЕСТЬ ЛИ ВЫХОД?
Думается, подобное положение связано главным образом не с непониманием важности решения данной проблемы или нежеланием ее решать, а с теми интересами, которые здесь замешаны. Что касается членов Федерального собрания и его руководства, то ими движет вполне понятное стремление сосредоточить в своих руках максимально возможный объем полномочий и фактически монополизировать законодательный процесс. Исполнительной власти также не хочется, образно говоря, чтобы в ее дела "совали нос" люди со стороны. Сознательно или бессознательно она понимает, что концентрация почти всех законотворческих функций в парламенте не оставляет у него времени для реализации другой важнейшей его прерогативы, а именно жесткого и действенного контроля над учреждениями и служащими исполнительной власти. И действительно при всех разговорах о необходимости расширения контрольных функций Федерального собрания поражает какая-то вялость, приглушенность большинства суждений на этот счет. Между тем если всерьез говорить о разделении полномочий между ветвями власти, то контроль над исполнительной властью - один из важнейших атрибутов полноценного парламентаризма.
Впрочем, как и в казусе со второй гражданской службой, здесь также аргумент "национальной специфики" играет далеко не последнюю роль. Вспоминаю, как сразу же после принятия новой Конституции в 1993 г. на одном из совещаний, обсуждавшем процедурный кодекс Думы и Федерального собрания в целом, я пытался поднять вопрос о необходимости зафиксировать в той или иной форме хотя бы минимум контрольных функций за этими учреждениями (сославшись при этом на пример парламентов Великобритании и ряда других стран Запада). В ответ мне было довольно бесцеремонно заявлено, что Россия - это не Великобритания, у нас теперь своя Конституция, и другие страны нам не указ.
По сути, как в первом, так и во втором случаях мы имеем дело с попытками оправдать ссылками на национальную специфику несовершенство, а если называть вещи своими именами, то уродливые, наносящие колоссальный вред черты нашей политической системы, причем попытки далеко не бескорыстные.
После того как в результате октябрьских событий 1993 г. было ликвидировано фактическое двоевластие, возобладала другая крайность. Обе ветви власти - законодательная и исполнительная - оказались настолько далеко разведены, что стало практически невозможным их конструктивное, направленное на достижение общей цели взаимодействие. Одним, хотя далеко не единственным последствием этого стало то, что их отношения с обществом обрели явно ненормальный, деструктивный характер. Единственный способ покончить с такого рода "своеобразием" - основательная институциональная реформа, призванная перестроить эти отношения на здоровой, конструктивной основе.
Хочу подчеркнуть, что выход из нынешнего положения отнюдь не в том, чтобы просто перераспределить законотворческие функции между Федеральным собранием и правительством в пользу последнего. При отсутствии институциональной основы в отношениях между группами интересов и госаппаратом это лишь приведет к тому, что правительство и парламент будут дважды делать одну и ту же работу (что мы уже наблюдаем на примере подготовки и обсуждения бюджетов и налогового.законодательства). При этом поле для применения лоббистских усилий еще более расширится.
Я никогда не призывал и сейчас не призываю слепо копировать порядки и институты, сложившиеся на Западе. В полной мере это относится и к системе комитетов, о которой я говорил выше, и к тем или иным конкретным формам парламентского контроля. Я лишь говорю о принципах взаимодействия государственных институтов между собой и с обществом, доказавших свою эффективность и способность обращать эти институты и их деятельность на пользу обществу, а не наоборот.
Несмотря на колоссальную сопротивляемость переменам, которую наверняка продемонстрируют и упомянутые мной структуры, и их персонал, я не считаю, что сложившиеся порядки и отношения закостенели настолько, что их уже невозможно поломать и перестроить в нужном направлении. Однако чтобы это произошло, нужны серьезная концептуальная и профессиональная проработка необходимых изменений и, что не менее существенно, осознание обществом всей их важности и неотложности.
