Владимир Егоров ГЛАВНОЕ препятствие на пути экономических и иных общественных преобразований в сегодняшней России - отсутствие действенной системы государственного управления. Государственная власть, государственная служба, государственное управление - исторически и логически связанные между собой понятия, ключевое из которых - государственная власть.
Госслужба - институт иерархической организации государственной власти. Государственная (как и государева) служба реализуется в жаловании должности, назначении содержания, поощрении, награждении, продвижении по служебной лестнице, снятии с должности и т.д.
Специфика России связана с 70-летним развитием, в основе которого лежало огосударствление всего и вся, характерное для тоталитарного режима.
Поскольку процесс слома социализма не мог состояться сам по себе, он осуществлялся под идеологическими знаменами борьбы с тоталитаризмом и госэкономикой госаппаратом, обслуживающим пришедший к власти режим. Так появился новый специфический для России (поскольку он выступил как первичный по отношению к собственности) социальный слой - класс государственной бюрократии.
Реализуя идеологические лозунги частной собственности, свободного предпринимательства, свободного рынка, конкуренции и т.д., он готов был поделиться экономической властью с созданным им самим классом собственников, но никак не передать ему вместе с кусками госсобственности и право устанавливать правила экономической игры в государственном масштабе. Юридическое оформление этот процесс нашел в создании института госслужбы.
Вместо простой, немногочисленной и относительно дешевой администрации госуправления, соответствующей современным экономическим реалиям и демократии как политической организации общества, в стране наряду с рыночными механизмами для поддержания традиционной вертикали была создана многочисленная, неповоротливая, дорогая, самодостаточная госслужба.
Госслужба была создана для решения задач перехода от планово-централизованной системы к рыночной и не может рассматриваться как перспективный институт госуправления страной в условиях постпереходного периода.
В качестве позитива можно отметить то, что госслужба выполняла роль противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной в основу идеологии экономических реформ, начатых в 1991 году. В качестве негатива - то, что существование должностной иерархии как способа функционирования госвласти, явившейся инициатором и мотором либеральных реформ, находилось и находится в вопиющем противоречии с самими основами и духом либерализма.
Госслужба в сегодняшнем виде, по существу, подменяет госуправление. Исполнительная власть в лице не только правительства, но и президента должна непосредственно заниматься госуправлением, а не строить лишь систему "сдержек и противовесов". Тогда исчезнет необходимость в институте госслужбы, в непомерно раздутой администрации президента, в Управлении делами как едином распределителе благ для верхушки всех ветвей власти и во многом другом, что отрицательно сказывается на эффективности госуправления и вызывает вполне оправданное недовольство народа и социальное напряжение.
Иерархия как способ реализации госвласти исторически предполагает личную зависимость. Поэтому преодоление феодальной личной зависимости как основы экономических связей и отношений не могло не отразиться на отношениях власти и политической организации общества. Господство либеральных ценностей и выражающее его понятие "экономический человек" вызвало к жизни понятие "госуправление", то есть основу, противоположную единовластию и непосредственному делегированию властных и экономических полномочий. Хронологически это совпадает с возникновением национальных государств. Средством достижения общественного консенсуса в этих условиях выступает государство как орган управления общими делами общества, основным отношением которого является атомизация, то есть отношение, противоположное централизации власти, всемогуществу государства, что находит выражение в понятии "гражданское общество".
Госуправление имеет место и в условиях госсобственности, идущей от самодержавия. Но в зрелом виде она выступает как госсобственность рыночного типа, то есть предполагает обособленность отдельных народно-хозяйственных звеньев.
Госуправление в демократическом обществе имеет соответствующие органы, отождествляемые с исполнительной властью, которая обосабливается от законодательной и судебной. Госуправление, таким образом, представляет собой обособившуюся исполнительную ветвь госвласти, имеющую отличный от властной иерархии способ и механизм организации.
Соединение в современной России в рамках исполнительной власти госуправления и госслужбы, то есть двух противоположных механизмов реализации госвласти, противоестественно и наносит огромный вред обществу.
Нельзя придавать госуправлению внеисторический характер, представлять себе деяния египетских фараонов, римских императоров, русских царей и т.д. как акты госуправления. В тех случаях отношения строились на основе внеэкономического принуждения, то есть верховная впасть выступала в качестве исходного первоначала. А госуправление появляется там и тогда, где и когда исходным началом становятся экономические отношения, либеральные ценности в лице частной собственности, свободной конкуренции, рынка и т.д.
Госвласть в лице обособившейся исполнительной власти реализуется как госуправление лишь начиная с XVII века, когда экономические условия общественной жизни превращаются в определяющие. Теперь исполнительная власть в лице президента, правительства выступает в качестве органов власти и управления одновременно.
Госслужба, то есть должностная иерархия, выражающая, как и всякая иерархия, архаичный строй властных отношений, характеризующийся личной зависимостью и внеэкономическим принуждением, оказывается здесь встроенной в исторически новый механизм.
Этот новый механизм и есть госуправление, которое в отличие от властной иерархии непосредственно связывает субъект (орган власти и управления) и объект: экономические, социальные, политические и духовные отношения и процессы.
От эффективности управленческого воздействия на объект в этом случае зависит его поддержка обществом, и это является мерилом жизнеспособности рассматриваемой социальной организации.
Неадекватность института госслужбы современным условиям и импульсивно-произвольный характер ее введения можно объяснить лишь тем, что российская власть до реализации механизма госуправления как общественного стабилизатора рыночного регулирования еще не дозрела (хотя и не может уже обойтись хотя бы без внешних его аксессуаров), а властная иерархия, сложившаяся исторически, не может быть преодолена в одночасье (кроме всего прочего никто к этому и не стремился ввиду более спокойного и привычного способа властвования дедовскими методами).
Именно поэтому привести все это в строгую логическую систему и оформить законодательно оказалось невозможным.
Госвласть предполагает властную вертикаль сверху донизу. Вопреки этому ст. 12 Конституции РФ гласит: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Здесь, во-первых, местная власть отождествлена с местным самоуправлением, что не одно и то же. Во-вторых, если из системы госвласти исключить местные органы власти и управления, то властная вертикаль окажется укороченной в самом решающем для дела месте. В-третьих, это будет уже не властная вертикаль общества, пережившего почти вековую историю централизованной власти и управления на территории всей страны. И с этим нельзя не считаться хотя бы потому, что сложилась определенная инфраструктура, которая приобрела известную самодостаточность, не позволяющая резать по-живому. В-четвертых, это означало бы механический возврат к той территориальной структуре госвласти, которая сложилась еще в дореформенный период российской истории и лишь стала приобретать некоторые современные черты после отмены крепостного права.
В современных условиях понятия "госвласть", "госуправление", "региональное и местное самоуправление", как и их основы организации и самоорганизации, должны ранжироваться не по территориальному признаку (Центр-периферия), а по содержательному, когда эти понятия присутствуют на любом уровне, в том числе и главным образом на центральном. Поскольку именно здесь реализуются в единстве власть и управление, определяются границы рынка и госрегулирования, правового государства и гражданского общества и т.д.
Положения Конституции РФ и Закона (1995 г.) о госслужбе также свидетельствуют об изъянах законотворчества.
Статья 71 Конституции рассматривает госслужбу даже не в рамках субъекта госвласти и управления, а как объект ведения РФ наряду с внутренней и внешней политикой, обороной и безопасностью, судоустройством и даже "федеральным коллизионным правом", метеослужбой, статистическим и бухгалтерским учетом, причем на "почетном" последнем, восемнадцатом, месте.
Содержание госслужбы, которое вкладывает в нее соответствующий Закон, ни в коей мере не отражает ее подобного конституционного статуса. Законодатель однозначно связывает госслужбу с "государственной должностью" (ст. 1). Юридически беспрецедентно, что он тут же исключает из этого как общего для определения госслужбы понятия "госдолжности категории "А" - то есть высшие должности всех ветвей власти, которые и реализуют в конечном счете единство власти и управления. А раз так, то получается, что природа власти и управления находится за пределами госслужбы, которая не является ее полноценным субъектом, а лишь обслуживает ее.
К госслужбе относятся "должности, учреждаемые... для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А" (выделено мной. - В.Е.), - государственные должности категории "Б", и "должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий (выделено мной. - В.Е.) - государственные должности категории "В".
Из этого можно сделать парадоксальный для современности вывод, что российский законодатель госслужбой считает служение не народу, не обществу, даже не государству, а обеспечение исполнения полномочий высших госчиновников - лиц, замещающих должности категории "А". Как можно было додуматься до того, что постоянно действующий госинститут (сам факт правомерности его появления оставим за скобками) может быть подчинен обеспечению полномочий лиц, имеющих как физически, так и политически ограниченные пределы функционирования?
А принцип выделения этой группы еще более оригинален. Он связан в этой же статье с "кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей". Концовка первого пункта первой статьи гласит: "Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории "А", определяются федеральными законами и законами субъектов РФ".
Итак, другого критерия отнесения к госдолжностям категории "А", кроме "денежного довольствия" в соответствии с федеральными законами, в Законе о госслужбе не предусмотрено. А если так, то какие кроме "золотого тельца" принципы, идеи и цели лежат в основе "профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов" (ст. 20)? Такой подход не соответствует не только демократическим принципам, но и здравому смыслу.
У нас считается, что отечественная госслужба аналогична тому, что есть в других странах. Но сходство только внешнее. В ряде западных стран - это аппарат госорганов, госадминистрация, госаппарат, где служба представляет собой трудовое отношение найма, которое характерно и для работников частных компаний. В наиболее развитом виде эта система, называемая контрактной, существует в США.
В этом случае государство выступает как конкретный работодатель, нанимающий исполнительную команду для управления соответствующими областями общественного организма.
Другое дело, когда власть (государство) выступает как предпосылка управленческого отношения, то есть в обезличенном виде. Тогда имеется кадровая система с непременными атрибутами - должностной принцип построения, кадровая политика, кадровый потенциал, кадровый резерв, номенклатура, связанная лишь с высшей политической целесообразностью сущность института подготовки кадров госслужащих и т.д.
В большинстве стран доля служащих госаппарата составляет 8-15% от общей численности занятых. Надо учесть и то, что, например, в Германии до последнего времени на службе у государства находились работники почт и железной дороги.
У нас количество чиновников гораздо больше. Только за последнее время оно увеличилось по сравнению с СССР в два раза.
В соответствии с Законом "Об основах государственной службы" в России создана типичная кадровая система госслужбы с присущей ей иерархией должностей, институтом рангов и т.д. В этом случае понятие "госслужба" связывается с обезличенным государством, государством как таковым. Поэтому положение Закона о госслужбе, относящее к последней чиновников категории "Б" и "В" по признаку исполнения полномочий чиновниками категории "А", лишено какой-либо логики. Именно тем, что в понятие "госслужба" не заложено содержательное начало, связанное с интересами общества и государства, и объясняется ее аморфность и нежизнеспособность.
В ряде случаев явно из лучших побуждений пытаются представить госслужбу как службу государства обществу. Однако, если такова природа госслужбы, то почему на практике нет не только общего, но и частичного проявления так понятой ее сущности? Более того, ни для кого не секрет, что госслужба России с момента ее создания находится в кризисном состоянии, показателем чего является коррупция как явление, связанное с должностной иерархией. Коррупция в отечественной и зарубежной литературе определяется в соответствии с этим как система отношений, основанная на противоправной деятельности должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам. Коррупция становится возможной, когда эффективность работы чиновника измеряется не результатами деятельности управляемого им объекта, а исполнением должности, что не имеет объективного критерия, а определяется субъективно вышестоящим чиновником.
Понимание госслужбы как службы государства обществу несостоятельно и чисто теоретически: государство по определению является функцией и органом общества и не выходит за пределы общества независимо от института госслужбы, имеющего частный и исторически преходящий характер. Госслужба есть исторически сложившееся понятие, выражающее служение государю, а затем государству, которые претендуют на представительство общества, но никогда не тождественны ему.
Социальная ограниченность института госслужбы сводится именно к его служебной роли по отношению к государству, а не обществу. Общество (западное) в условиях господства либеральных ценностей ограничивает роль государства наличием гражданского общества. Российское же общество потому и переживает период смуты, что гражданское общество еще не сложилось, а традиции, менталитет, связанные с самодержавием, единовластием допускают их проявление в самых диких и непристойных формах (коррупция, срастание власти с криминалом и т.д.).
Издержки властной иерархии и болезненного становления госуправления как современной формы реализации госвласти в России налицо. Это уже начало серьезно беспокоить общество.
В послании президента Федеральному собранию 1999 года зафиксирована необходимость "превращения государственной службы из службы "государевой" (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую". Однако воз и ныне там.
Налицо необходимость кардинального реформирования госслужбы и создания соответствующего времени госуправления страной.
