Владимир Рыжков
Сегодня в связи с обсуждением в Государственной Думе проектов закона о политических партиях вновь становится политически актуальным вопрос о настоящем и будущем партийной системы и партийной политики в России. Наверное, он не приобрел бы особой остроты, если бы в России уже существовала эффективная партийная система и проблема состояла бы лишь в ее реформировании. Однако всем хорошо известно, что это не так, а почему не так и как именно обстоит дело - в этом стоит разобраться немного подробнее.
АНАМНЕЗ
Десятилетие назад многие предполагали, и это было логично, что ответственная политическая элита новой демократизирующейся России (тогда еще СССР) будет складываться в процессе образования политических партий. Одни надежду на это связывали с относительно безболезненным разделением номенклатурной КПСС на две современные партии: консервативно-коммунистическую и социал-демократическую. Другие - с впечатляющим по размаху массовым движением, сумевшим провести своих кандидатов в созданные незадолго до этого представительные органы СССР и РСФСР и способствовавшим избранию Бориса Ельцина президентом РСФСР вопреки сопротивлению руководства КПСС.
Формально почти сбылись надежды и первых, и вторых. По сути же - и первые, и вторые жестоко просчитались. Реформаторская группа обособилась внутри КПСС, а затем покинула ее ряды, однако преобразовать специфический квазигосударственный организм Компартии в две "нормальные" партии оказалось не проще, чем из одного бронетранспортера сделать два лимузина. В итоге из одной половины боевой машины соорудили новый грохочущий агрегат - поменьше и послабее (КПРФ), а вторую разобрали на запчасти для обновленной номенклатуры. Что касается демократического движения, то оно дало жизнь множеству мелких организаций - скорее политическим клубам или предприятиям, чем настоящим партиям.
Можно дать несколько объяснений неудаче с формированием в России эффективной системы чередующихся у власти партий и соответственно вырастающей на ее основе политической элиты.
Прежде всего в последнее десятилетие одна из основных функций политических партий - лоббирование определенных интересов - выполнялась главным образом другими институтами и с помощью других систем отношений. Преимущественно, так сказать, на партикуляристской, а не на универсалистской основе - даже в представительных органах, не говоря о бюрократии. Достаточно вспомнить дискуссии о "невидимых" фракциях, создаваемых группами экономических и административных интересов.
Кроме того, возможности сделать головокружительную карьеру, которые открылись в России более десятилетия назад, были связаны прежде всего с бизнесом и бюрократией. На этом фоне разочаровывающе медленная или обманчиво быстрая карьера партийного деятеля обычно проигрывала в привлекательности. С этим обстоятельством отчасти связано то удивляющее иностранцев обстоятельство, что российская студенческая молодежь сегодня необычайно аполитична.
Наконец, на рубеже ХХ и ХХI веков вопрос о перспективах создания на пустом месте массовых электоральных партий в принципе является открытым. Вообще образование таких партий - явление, органичное для совсем другой эпохи: той, когда существовала ощутимая разница культурных потенциалов между политической элитой и людьми, получившими право голоса, когда партия одновременно играла роли более или менее закрытого клуба, просветительского общества, светской "церкви" и системы призыва политических резервистов. В мире же телевидения, мобильной связи, Интернета, секуляризации и почти всеобщей грамотности кризис переживают даже старые партии, которые за многие десятилетия своей истории "вросли" в политические системы своих стран, постепенно принимая на себя выполнение все новых и новых, не всегда бросающихся в глаза функций.
И все же, несмотря на все ограничения такого рода, нельзя сказать, что возникновение дееспособной партийной системы в России невозможно. Возникли же такие системы в некоторых странах Восточной Европы, порвавших, как и наша страна, с коммунистическим прошлым. Да и мы начинаем сейчас не с нуля.
Не будем забывать: в конечном счете России, как и этим странам, удалось создать сравнительно устойчивую систему парламентских фракций, сама возможность возникновения которой появляется в связи с проведением серии относительно свободных и честных выборов, а форма определяется характером избирательной системы, если ей дают возможность действовать достаточно долго - хотя бы три-четыре раза подряд. На рубеже 80-90-х гг., когда формировалось массовое демократическое движение, в России, как и всюду в Восточной Европе, начали активно заявлять о себе организации гражданского общества. Особенно заметной и по-своему результативной была деятельность экологического движения (и некоторых других). Сегодня в России насчитывается полторы сотни тысяч(!) самых разных общественных организаций, и примерно столько же действует без регистрации. Однако при внимательном взгляде на них обнаруживается, что действительно жизнеспособными оказываются лишь три категории ассоциаций - креатуры администрации или крупного бизнеса, организации, финансируемые или подкармливаемые из-за рубежа, и организации, членов которых соединяет общая, но не всеобщая беда - то есть объединения вполне понятного и оправданного "коллективного эгоизма" тех, кому просто трудно выжить в одиночку: инвалидов, ветеранов разных войн, солдатских матерей, жертв катастроф. Именно такие (а не "альтруистические") организации - сегодня самые массовые и самые активные. Люди, ведущие каждодневную борьбу за выживание, сегодня просто не могут позволить себе роскошь постоянного коллективного альтруизма.
В 80-90-х гг. Россия доказала как то, что институты гражданского общества вовсе ей не противопоказаны, так и то, что гармонично развиваться они (и опосредованно политические партии) могут лишь при относительно благоприятном экономическом климате. Экономический мороз убивает ростки здорового гражданского общества и мешает расцвести ста цветам политической самодеятельности. Улучшение экономической ситуации, вероятнее всего, приведет к его оживлению, и, рассчитывая на такое улучшение (а правительство уверяет, что оно на него рассчитывает), разумно готовиться к росту политической активности в широком смысле слова. Но это вероятная перспектива. Сегодня же, когда в стране демократическая партийная традиция еще не окрепла, общество, что называется, "не горит" партийной идеей, а современный информационный и глубоко индивидуалистический мир ставит даже перед зрелыми партийными системами множество трудноразрешимых проблем, любая попытка активно вмешаться в становление партийной системы может дать довольно неожиданные результаты. И приняв решение вмешаться в этот процесс, мы должны ясно понимать, чего мы хотим.
В конце концов, наша главная проблема вовсе не в хаотичности и некоторой нелепости системы, где слишком много карликовых партий и квазипартий самого различного толка. Она в том, что спустя десять лет после крушения коммунизма Коммунистическая "не-вполне-партия" - единственная по-настоящему влиятельная политическая сила в стране, и в том, что каждая новая "партия власти" на поверку каждый раз оказывается продолжением бюрократии. В наш век единственный реальный политический выбор: между тоталитаризмом и самоорганизующимся обществом, а если мы делаем ставку на второе, то и еще один: между разными его типами. В частности - между тем, что принято называть гражданским, и тем, которое стало модно именовать криминальным.
Так что если нам сегодня и нужны новые законы, регулирующие систему отношений на стыке общества и государства, то не такие, которые делали бы полное истребление "мышей" или, скажем, "воробьев" самоцелью, а такие, которые защищали бы нас от опасностей повседневного сосуществования с политической фауной, которая, хотим мы этого или нет, в демократическом обществе все равно будет плодиться и размножаться по каким-то своим, никогда до конца не ясным законам.
Практическая цель сегодня - добиться, во-первых, преобладания в публичной политике свободных политических ассоциаций, а не избирательных интерфейсов советской и новой бюрократии, а во-вторых - по возможности вытеснить из легальной политики в легальную же экономику маскирующиеся под партии группы узкоэкономических интересов (не говорим здесь об организованных преступных сообществах - это совсем другая тема). Сделать это очень сложно, и в любом случае ни один даже самый совершенный закон всей проблемы сразу не решит, но он не должен по крайней мере мешать решению этих задач. Лекарство в любом случае не должно быть горше болезни.
ДИАГНОЗ
Кризис законодательства, регулирующего у нас партийное строительство, в полной мере обнаружился на выборах в Государственную Думу 1999 г. Законодательство предоставляло крупным партиям, стремящимся закрепить свои ведущие позиции, явные преимущества перед остальными политическими объединениями. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации" изобиловал всякого рода "ловушками", формальными требованиями и существенными пробелами, которые нередко заполнялись произвольными решениями правоприменительных органов. Вспомним, как последовательно от участия в кампании отстранялись ЛДПР, Российская консервативная партия предпринимателей, "Кедр". Налицо явный кризис и парламентских партий, и самих выборов как демократического института, поскольку все чаще вопрос, кто победит, решает не поддержка избирателей, а наличие или отсутствие у кандидата административного ресурса.
Таким образом, первый этап партийного строительства, начавшийся с принятием Конституции 1993 г., завершается кризисом, а не стабилизацией форм, возникших за эти семь лет, и это еще не окончание процесса. Надо полагать, что, если нынешняя его логика сохранится, сегодняшние "столпы" партийной системы (КПРФ, "Единство") также лишатся видимой монументальности. КПРФ - продолжая постепенно деградировать, в силу своей архаичности и доказанной практикой прошлого десятилетия неспособности модернизироваться. "Единство", повторяющее судьбу "Выбора России" и НДР, - в силу бюрократической искусственности происхождения, дающей мало шансов на превращение в постоянный "интерфейс" между обществом и властью.
Учитывая все сказанное выше, сегодня было бы крайне опрометчиво пытаться консервировать старые партийные структуры на том основании, что они располагают крупными фракциями в Думе и других представительных органах и по тем или иным причинам устраивают власть. Напротив, именно сегодня логично было бы открыть дорогу новым силам, в частности - обеспечив равные условия всем политическим объединениям. Именно в этом, на наш взгляд, сегодня должна заключаться первостепенная задача государства.
В этом контексте мы и предлагаем рассмотреть президентский проект закона о политических партиях.
Сразу скажем, что желательность принятия закона о политических партиях, обусловленная наличием существенных пробелов в правовом регулировании российской многопартийности, не вызывает у нас сомнений. Предлагаемый законопроект восполняет ряд таких пробелов. Достоинством законопроекта является его направленность на обеспечение финансовой, информационной и т.п. открытости процессов создания и деятельности политических объединений, расширение возможностей государственного и общественного контроля за этой сферой, обеспечение демократизации внутрипартийной жизни. Важным вкладом в совершенствование правовых основ многопартийности можно назвать также более четкое определение понятия политической партии, создание условий для равенства прав женщин и мужчин на участие в политической жизни, меры по ограничению национального и религиозного сепаратизма (запрет на создание политических партий по национальному и религиозному признакам) и т.д.
Вместе с тем ряд положений законопроекта, в том числе и положений концептуального характера, вызывает возражения.
Прежде всего нельзя, на наш взгляд, согласиться с предлагаемым ограничением круга участников политического и избирательного процесса лишь общероссийскими партиями с численностью не менее 10 тыс. человек. Есть все основания полагать, что в условиях нынешней политической апатии населения такая численность будет не под силу вновь формирующимся партиям, у которых нет ни богатых спонсоров, ни административных ресурсов. Это значит, что интересы той (кстати, весьма значительной) части общества, которая сейчас не имеет представителей в парламенте, в обозримой перспективе не смогут получить своего политического выражения. Таким образом, подобный закон направлен на консервацию нынешней (весьма неразвитой) партийной системы с доминирующим положением в ней партий, победивших на последних выборах в Государственную Думу.
Если следовать демократической логике, закон может связывать получение статуса партии с наличием в ней определенного числа членов лишь в той мере, в какой эта численность служит гарантией того, что данная организация не будет действовать в частных интересах узкой группы лиц. Но при этом численность должна быть такова, чтобы, с одной стороны, не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии, а с другой стороны, не блокировать возможность появления новых партий. В противном случае мы будем иметь дело с монополизацией политической жизни, что противоречит конституционному принципу политического многообразия. Показательно, например, что в законе о партиях ФРГ (а из зарубежного законодательства о партиях это, пожалуй, наиболее отработанный с точки зрения требований демократии документ) хотя и есть требование о наличии у партии определенной численности, подтверждающей серьезность ее намерений, но сама эта численность законом не задана.
С учетом нашей ситуации, описанной выше, в законе должна быть закреплена минимально необходимая численность партии. Это нужно для того, чтобы партийное строительство не стало чьим-то клановым, корпоративным и т.п. бизнесом. Анализ показывает, что, если исходить из названных критериев, численность общероссийской партии должна быть около 2-2,5 тыс. членов (по 50 человек в каждом региональном отделении).
Представляется преждевременным предлагаемое в законопроекте лишение статуса политического объединения тех политических организаций и движений, которые в течение двух лет со дня вступления в силу закона не будут преобразованы в политические партии (п. 5 ст. 47), а также лишение политических организаций и движений права быть самостоятельными участниками избирательного процесса (п. 3 ст. 36). На данном переходном этапе социально-политического развития страны следует сохранить политические организации и движения в качестве самостоятельных участников политического и избирательного процессов. Такое решение вопроса способствовало бы обеспечению гарантий реализации конституционного принципа политического многообразия. При этом, учитывая необходимость стимулирования их постепенной трансформации в политические партии, следовало бы предоставить партиям преимущественное право выдвигать кандидатов единым списком при выборах по пропорциональной избирательной системе.
Вызывает возражение содержащийся в законопроекте запрет на межрегиональные, региональные и местные партии. Это ведет к ограничению политического плюрализма и многопартийности на региональном и местном уровнях, что противоречит ч. 3 ст. 13 Конституции РФ. Кроме того, такой подход противоречит положению ст. 3 Конституции РФ о том, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления", т.е. путем участия в выборах (в том числе в региональных и местных выборах). Несомненно, что в этом, как и в других вопросах, законодатель должен исходить из приоритета прав граждан.
Недостатком законопроекта (см. ст. 10) является, на наш взгляд, и то обстоятельство, что он позволяет лицам, замещающим государственные должности категории "А", быть и членами, и руководителями политических объединений (исключение в данном случае составляет лишь президент РФ). Такое решение вопроса закрепляет сложившуюся в стране практику участия исполнительной власти в процессе формирования законодательной власти путем создания так называемых "партий власти", что противоречит конституционному принципу разделения властей и создает предпосылки для монополии "партии власти".
Также преждевременным является предусмотренное в законопроекте государственное финансирование политических партий по итогам выборов. В нашей ситуации подобное решение принесло бы дополнительные преимущества тем, кто уже занял позиции на политической сцене, и прежде всего в Государственной Думе. Поэтому было бы целесообразнее оказывать финансовую поддержку со стороны государства всем политическим партиям на равных основаниях путем обеспечения равного участия в выборах, равного доступа к средствам массовой информации, создания общественно-политических центров с предоставлением партиям помещений, оргтехники и т.п.
Признавая целесообразным введение запрета на создание политических партий по национальным, этническим и религиозным признакам, не можем вместе с тем согласиться с положением законопроекта о том, что "не допускается создание политических партий по признакам... социальной принадлежности.., а также в зависимости от пола и происхождения" (п. 3 ст. 9). Что касается запрета на создание политических партий по социальной принадлежности, то он противоречит природе партий как выразителей политических интересов отдельных социальных слоев, классов и т.п. Запрет же на создание политических партий в зависимости от пола представляется попросту лишним.
Спорным представляется положение п. 1 ст. 11 законопроекта о том, что политическая "партия создается свободно, без предварительных разрешений государственных органов и должностных лиц". В настоящее время такой порядок (который нельзя даже назвать уведомительным) действует для всех общественных объединений, за исключением политических. Применительно к последним в 1998 г. в Федеральном законе "Об общественных объединениях" была введена норма, согласно которой политические объединения "подлежат государственной регистрации в обязательном порядке". Эта совершенно необходимая норма была введена не случайно. Практика достаточно убедительно показала, что в наших условиях политические объединения (то есть общественные структуры, претендующие на участие во власти) должны быть открыты и прозрачны для государственного и общественного контроля. А для этого они как минимум должны быть зарегистрированы. В предложенном нами альтернативном законопроекте закреплен именно такой порядок.
Предоставление политическим партиям права вступать в избирательные блоки не только с другими политическими партиями, но и с иными общероссийскими общественными объединениями (п. 3 ст. 36) возвращает нас даже не к ситуации 1993 г., когда, согласно утвержденному указом президента РФ Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году в избирательные блоки, создаваемые на базе политических объединений, могли вступать и общественные объединения неполитического характера, а к ситуации 1977 г., когда наряду с КПСС право выдвижения кандидатов получили профсоюзы, комсомол, кооперативы. В 1993 г. подобный подход был адекватен сложившимся социально-политическим реалиям и вполне оправдан как временная мера переходного характера, направленная на выявление политического потенциала общества, способствующая его более четкому и полному политическому структурированию. Однако уже в 1995 г. к выборам в Государственную Думу были допущены все общественные объединения, своевременно зафиксировавшие в своем уставе намерение участвовать в выборах. В результате право участвовать в выборах получили 258 общественных объединений, 111 из них попытались этим правом воспользоваться. Но главное - в избирательную борьбу в качестве полноправных ее участников вступили организации, обеспечивающие представительство корпоративных интересов, а также объединения, построенные исключительно по национальному или религиозному признакам. Опыт избирательной кампании 1995 г. достаточно наглядно продемонстрировал необходимость ограничения круга субъектов избирательного процесса лишь политическими объединениями, что и было закреплено в принятом 5 сентября 1997 г. Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Такой подход к определению статуса коллективного субъекта избирательного процесса соответствует природе государственных органов, формируемых в процессе выборов. Парламент - это носитель государственного начала, выразитель общей воли. А политические объединения в отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых интересов по природе своей предназначены не просто для выражения этих групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от корпоративных группировок), а для выявления в различных групповых, корпоративных интересах общезначимого начала, для учета политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти, а деятельность партийных парламентских фракций может приводить к согласованию различных интересов гражданского общества в рамках той общей воли, которая должна лежать в основе закона.
И вот теперь нам предлагается вновь вернуться к такой законодательной трактовке понятия избирательного блока, при которой к участию в блоках допускаются неполитические общественные объединения. Первоначально такой подход не входил в планы основных авторов законопроекта, внесенного президентом. Однако то обстоятельство, что в окончательном (совместном) варианте законопроекта круг участников избирательного процесса искусственно сужен до нескольких основных игроков на политической арене (остальные просто не смогут соответствовать требованию нового закона о партиях), заставило авторов законопроекта сделать некоторую уступку тем, кто выражал недовольство подобным решением. Поэтому тем политическим организациям и движениям, которые не смогут преобразоваться в партии и перейдут в статус общественных объединений, в порядке компенсации предлагается участвовать в избирательных блоках, созданных на основе политических партий. Ясно, что это очень слабая компенсация, поскольку партнеры по блоку оказываются в заведомо неравных условиях.
Бросается в глаза внутренняя противоречивость такого подхода. С одной стороны, законодатель делает вид, что партийно-политическая система приобрела уже настолько завершенный характер, что ее можно и нужно закрепить в том виде, в каком она сложилась на момент принятия закона. А с другой стороны, допуская к выборам неполитические общественные объединения, он, по сути, признает, что процесс политического структурирования общества находится на той стадии, когда многие социальные интересы пока не приобрели политическое значение (т.е. не имеют общезначимого начала или это общезначимое начало не получило еще адекватного выражения), и поэтому в качестве выразителей этих интересов на выборах должны выступать объединения неполитического характера. Причем и то и другое допущение неверно. Таким образом, здесь недостатки одной неверной позиции накладываются на недостатки иной, но столь же неверной точки зрения на ситуацию. Какой эффект получится от умножения недостатков, сейчас трудно предвидеть. Но весьма вероятно, что на следующих выборах мы будем иметь нескольких политических монополистов - вовсе необязательно реально представленных в обществе, а не только в Думе, - которые стянут на себя все "политическое одеяло", деформируя политическое пространство и лишая общество возможности выразить многообразие своих политических интересов как в ходе выборов, так и в процессе работы избранных органов государственной власти.
ПРОГНОЗ
Применение этого закона в российских условиях неизбежно приведет к бюрократизации партийной жизни, которая и без того является игрой очень небольшого круга людей (за единственным исключением все той же КПРФ). Отчуждение между массой граждан и политическим классом в перспективе только усилится. И не стоит обманываться высокими рейтингами нынешнего руководства и силовых структур. Ничто не проходит так быстро, как влюбленность и политическая популярность. Остаются же, если их создать и поддерживать, семья и гражданское общество.
Если новые нормы вступят в силу, деятельность партий, способных играть роль конструктивной оппозиции, будет сильно затруднена, а в крайних случаях - запрещена или приостановлена. Их спонсоры, чьи денежные переводы окажутся под государственным контролем, будут весьма уязвимы перед лицом проверок и взысканий. При том что вокруг все еще долго будет оставаться по-старому, и "нецивилизованные" лоббисты будут похаживать во власть известными им путями, только уже без политической альтернативы. Сохранять атмосферу плюрализма в политическом классе станет еще труднее, а значит - резко возрастет риск стратегических ошибок власти.
Возможное в недалекой исторической перспективе пробуждение общества, осознающего свои интересы и готового отстаивать их, может произойти вне приемлемых юридических и организационных рамок. Ведь по новым правилам создать и зарегистрировать новую партию будет чрезвычайно сложно. Партии, сотрудничающие с действующим режимом, могут утратить доверие народа. В этой ситуации, как говорит опыт многих стран (например недавние события в Индонезии), резко возрастают риски массовых беспорядков и общей дестабилизации.
Очень маловероятно, что новый закон о партиях позволит создать массовые и авторитетные партии (если действительно такова его цель). Для этого нужно делать нечто в принципе другое. А именно - расширять полномочия парламента (в том числе контрольные), с переходом в перспективе к формированию правительства на основе парламентского большинства. Поощрять создание более открытых политических систем в субъектах федерации. Укреплять, чтобы не сказать - создавать, местное самоуправление. Всемерно поощрять инициативу и предприимчивость граждан, в том числе в общественно-политической сфере. Перестраивать под эти задачи систему образования - как высшего, так и среднего. Провести реформу государственной службы, отделив ее от политического руководства, с соответствующим распространением нового этического кодекса чиновников. Дерегулировать экономику, уменьшить тем самым засилье коррупции.
Всего этого невозможно добиться сразу, но без такой стратегии движения к свободе Россия будет обречена на долгий и мучительный путь вечно догоняющего и всегда неуспешного развития. На отдаление от цивилизованного мира. На подавление инициативы и попрание достоинства граждан. На парафразы индонезийского, бразильского, филиппинского и других якобы "особых путей", а на самом деле - одной и той же порочной и скучной модели в самых худших ее проявлени
