Томас Грэхэм
Госсекретарь Колин Пауэлл: прощай, великая держава Россия.
Вряд ли можно считать секретом, что отношения России и США находятся на одной из самых нижних точек - если не на самой нижней - с конца холодной войны. Антиамериканизм, когда-то сосланный на периферию политического спектра, в последние несколько месяцев стал постоянным явлением в российских СМИ, отражающих преобладающую в политических кругах точку зрения, в то время как русофобия все больше проникает в американское понимание хода событий в России. Российские лидеры обеспокоены тем, что они считают резкой или презрительной риторикой, исходящей от новой администрации Буша, а американские лидеры шокированы тем, что слышат из уст высокопоставленных российских официальных лиц риторику, напоминающую о холодной войне. Выступления в начале февраля на мюнхенской конференции по европейской политике безопасности секретаря российского Совета безопасности Сергея Иванова и министра обороны США Дональда Рамсфелда довольно точно показали недовольство обеих сторон. Иванов повторил утку о применении НАТО в Косово оружия с обедненным ураном, которое привело к экологической катастрофе, равной Чернобылю. Рамсфелд, однако, этого не слышал. Он ушел перед началом выступления Иванова и, по его словам, не нашел необходимым даже упоминать о России.
Обе стороны, конечно, утверждают, что хотели бы улучшить отношения. И не без причины: каждая сторона может существенно выиграть - по крайней мере в вопросах безопасности - от конструктивных отношений. Таковые могли бы стабилизировать Каспийский регион и эксплуатацию потенциально значительных энергетических ресурсов; укрепить ухудшающуюся стабильность Средней Азии и уменьшить там риск конкуренции сверхдержав; помочь управлению процессом подъема Китая в качестве крупнейшей мировой державы и снять озабоченность распространением оружия массового поражения и средств их доставки. Для России такие отношения также значительно продвинули бы решение неотложной задачи - отстраивания ее экономики.
Улучшение отношений потребует понимания того, как меняется мир и как эти перемены влияют на Россию и США. Такое понимание высветит также причины напряженности в их отношениях, так же как породит мысли о том, как отремонтировать их. В этом плане я бы предложил десять тезисов.
1. Сегодняшний мир не тот, что мы ожидали лишь десять лет назад, и США стали ведущей державой мира с неожиданно большим отрывом от остальных.
В середине 80-х в моде были разговоры об упадке Америки. Но даже те, кто оспаривал этот тезис, не предвидели ведущую позицию, которую Америка занимает в мире сейчас. У США попросту нет соперников по всем параметрам власти - военному, экономическому, финансовому, культурному - и таковых не видно даже на горизонте. В результате возможности США формировать меняющийся мировой порядок огромны как никогда.
В середине 80-х немногие предсказывали надвигающийся коллапс СССР. Хотя о напряжении и стрессах внутри системы было хорошо известно, общепринятым мнением - даже в 1989-1990 годах - было, что восстановление централизованного авторитарного правления было гораздо более вероятным, чем радикальный обвал. Аналогично немногие могли предвидеть, что за последнее десятилетие Россия переживет социально-экономический коллапс, беспрецедентный для великой державы, не потерпевшей поражения в большой войне.
В Европе процесс интеграции пошел куда быстрее, чем кто-либо мог представить. НАТО уже расширилась, и в повестке дня новое расширение. ЕС готовится принять в свои ряды первых новых членов из центральной Восточной Европы в следующие несколько лет. ЕС из обычной торговой организации быстро превратился в настоящее экономическое, политическое и военное сообщество.
В Азии немногие предсказывали десять лет стагнации в Японии или быстрый рост Индии. Конечно, были разговоры о превращении Китая в великую державу, но скорость этого тогда преувеличивали.
Весь этот неожиданный ход событий означает невероятный геополитический сдвиг, последствия которого мы только начинаем понимать. В частности, слабость России имеет глубокие последствия, поскольку устраняет фактор, который помогал дисциплинировать трансатлантическое сообщество и мог бы сыграть ведущую роль в управлении процессом роста Китая.
2. Холодная война закончена.
В какой-то момент в последнее десятилетие холодная война действительно кончилась. Десятилетие назад коллапс советской империи, распад Советского Союза и гибель советского коммунизма убрали несущие камни фундамента международной системы эпохи холодной войны. Эти события ускорили эрозию двухполярности и перетасовали всю колоду относительной действенности факторов влияния в мире. Выросло значение экономического фактора, который создавал истинную многополярность, делая центрами власти США, европейские государства и Японию, в то время как значение биполярного стратегического ядерного баланса уменьшилось. Вдобавок биполярность стратегического ядерного уравнения стала менее выраженной, когда американский и российский арсеналы были уменьшены, а возможности ядерного оружия начали распространяться.
Но - как это обычно бывает в истории - воззрения отставали от реальности, а практика - от воззрений. Говоря об эпохе после холодной войны, мы продолжали оперировать в ее концептуальных рамках. США и Россия - уже далеко не в начале 90-х - воспринимали мир через призму отношений друг с другом. В обеих странах было ощущение, что американо-российские отношения сыграют решающую роль в формировании мира после холодной войны. Этот взгляд, однако, был основан на предположении, что Россия быстро начнет выздоравливать от многочисленных болезней советского прошлого, даже при том что полное выздоровление, совершенно очевидно, было делом лет или десятилетий. Этого, конечно, не случилось.
3. Конец холодной войны, геополитические сдвиги и глобализация изменили характер силы в международных отношениях не в пользу России.
Использование силы может оставаться последним средством, но ее относительная важность уменьшилась, так же как стало фактом, что гораздо меньше целей может быть достигнуто посредством захвата и удержания территории. А среди арсенала силы роль ядерного оружия радикально изменилась. Хотя обладание им продолжает придавать престижа, большие арсеналы мало на что годятся, кроме как на сдерживание других больших арсеналов или масштабных нападений с помощью обычных вооружений. В то же время небольшие количества вооружений могут оказаться бесценными - если не для государств как таковых, то для действующих лиц меньшего калибра, скажем, террористических организаций. Короче говоря, чем меньше, тем удобнее им пользоваться.
По мере того как роль силы уменьшалась, роль других факторов - технологий, финансов, торговли, культуры и т.д. - росла. В отсутствие реалистических сценариев начала войны между великими державами экономика стала главной ареной соревнования, и экономические успехи главным фактором, определяющим положение страны в мире. Вдобавок глобализация увеличила силу и радиус действия внегосударственных формирований и уменьшила возможности государств контролировать ход событий даже в его собственных границах.
К несчастью для России, ее положение в мире всегда исторически основывалось на военных успехах, а во времена холодной войны этот фактор подкреплялся ее идеологической притягательностью, причем последняя за это время исчезла. В экономическом смысле Россия всегда была бедной страной, и разрыв между ею и ведущими державами мира лишь увеличился за последнее десятилетие. Короче говоря, у России есть относительно мало того, что сегодня имеет наибольшее значение в мире, а ход событий в мире еще более разрушил ее еще более слабые государственные структуры.
4. Россия не находится и не может находиться в центре американской внешней политики.
В результате этих перемен у России больше нет центрального места в сфере американских интересов, которым она раньше обладала. Хотя она остается важной страной - по причине ее ядерных возможностей, расположения в центре Евразии, ее вето в Совете Безопасности и богатых ресурсов, - она должна бороться за внимание США вместе с другими ведущими странами и регионами, включая особенно Европу, Китай, Японию и Индию. Более того, важность России неодинакова в каждом конкретном случае. У нее, в частности, центральная роль в вопросах нераспространения, но ее влияние на мировую экономику минимально.
В США мало кто оспаривает необходимость понижения приоритета России. Споры идут о том, какое - вместо первостепенного - место должно быть отведено России и насколько интенсивно следует ее вовлекать в диалог. Есть четыре школы. 1. Школа 'Забыть о России', которая за то, чтобы не уделять России много времени или энергии, исходя из того, что Россия не имеет больше такого большого значения. 2. Школа 'сдерживания', которая полагает, что - что бы ни произошло - Россия обречена на то, чтобы быть проблемой для США, и поэтому целью США должно быть уменьшение того ущерба, который Россия может нанести их интересам. 3. Школа 'выборочного вовлечения', которая хотела бы иметь дело с Россией только по вопросам ключевого интереса для США, в основном в области безопасности. 4. Школа 'широкого вовлечения', которая за общение с Россией по широкому кругу интересов, считая, что только такой подход может восстановить уровень доверия, необходимый для прогресса на приоритетных направлениях в области безопасности.
5. США - больше не консервативная держава.
Все годы холодной войны было общим местом считать, что США - 'держава статус-кво', которая вела глобальное соревнование с революционной державой - Советским Союзом, который хотел изменить базовый характер международной системы. И хотя США не стали революционной державой, коллапс Советского Союза, нарастающая волна глобализации, технологические прорывы в области информатики, телекоммуникаций и биогенетики революционизируют международную систему. Другими словами, не существует статус-кво, который надо было бы сохранять. Вызов для США, как главного получателя выгоды от этих драматических перемен, в том, чтобы использовать этот период максимального взлета своей мощи так, чтобы канализировать перемены в русло формирования такого международного порядка, который сохранил бы в неприкосновенности ведущее место и процветание США. Это потребует пересмотра системы ООН - особенно Совета Безопасности; новых или реформированных институтов для управления глобальной экономикой; новых методов решения транснациональных проблем - преступности, экологических бедствий, эпидемий; и новой системы поддержания стратегической стабильности. Та договорная база, которая регулировала российско-американские ядерные отношения за последние 30 лет, устарела, хотя бы лишь потому, что стратегическая стабильность - с неизбежным распространением оружия массового поражения - уже не только лишь двусторонняя проблема.
6. Россия - держава, смотрящая вспять.
Это верно в двух смыслах. Во-первых, остро сознавая свою слабость, Россия хочет оттянуть консолидацию новой международной системы до того момента, когда у нее будет большая способность участвовать в формировании этой системы. Она также старается замедлить перемены, которые еще больше подорвут ее статус в мире. Это - одна из причин ее твердой оппозиции любым формам национальной системы противоракетной обороны, неважно до какой степени ограниченной, и ее настойчивым попыткам сохранить существующую договорную систему. Ядерный паритет - последний остающийся атрибут ее статуса великой державы.
Во-вторых, российское руководство продолжает оперировать в рамках геополитического мышления XIX века или холодной войны, мышления по принципу 'либо мы - либо они', настаивая, что Россия - важный геополитический полюс (даже если у самих российских руководителей есть глубокие сомнения на этот счет). Путин весь прошедший год старался создать сеть стратегических партнерств, способных подорвать ведущую роль Америки, или оторвать Европу от США. Хотя он подчеркивает необходимость отстроить российскую экономику, он агрессивно продвигает за рубежом российские вооружения, частично потому, что это помогает поддерживать российский военный потенциал. В этом контексте торговля - служанка озабоченностей в области безопасности.
7. Россия действует так, будто США смотрят на мир через призму отношений с Россией.
Российские элиты не восприняли еще ту реальность, что американская политика по большинству вопросов рассматривает Россию как фактор в лучшем случае второго ряда. Это верно даже в вопросах безопасности, там, где Россия для мира имеет наибольшее значение. Российские лидеры настаивают, что НПРО направлена именно против них. Реальность же такова, что США прежде всего озабочены государствами-изгоями - Северной Кореей, Ираном и Ираком, а случайные запуски с территории России (в результате распада российских систем управления и контроля) их беспокоят гораздо меньше. Расширение НАТО нацелено прежде всего на продвижение демократического развития в центральной Восточной Европе, на укрепление безопасности и поддержание позиций США в Европе, оно не направлено против России. Многочисленные маршруты трубопроводов с Каспия не направлены на подрыв российского присутствия в регионе - они нужны для энергетической безопасности.
8. Налицо громадная и растущая асимметрия между Россией и США в силе, богатстве, взглядах и воззрениях.
В результате хода событий прошлого десятилетия американская и российская элиты живут в абсолютно разных мирах, и они предполагают необходимость создать для себя абсолютно разные миры в течение следующего десятилетия и далее. США - ведущая держава мира; она излучает оптимизм и уверенность, глядя в будущее; она в восторге от того, что будет необходима для развития мировых процессов, и она верит в свою призванность вести за собой мир. Россия, с другой стороны, это государство в упадке; оно погружено в сомнения, в кризис собственной идентичности; оно боится, что окажется на обочине; и оно же желает быть мировым лидером. Такая асимметрия исключает отношения на равных, создает помехи в обмене информацией и подогревает подозрения.
9. США беспокоит не сила России, а ее слабость.
Это, наверное, наиболее радикальная из перемен в жизни нынешнего поколения. Прежнее поколение американцев было обеспокоено громадным военным потенциалом СССР, помноженным на его враждебные намерения. Нынешнее больше обеспокоено риском 'взбесившейся боеголовки', развалом способности России обеспечить безопасность оружия массового поражения и связанной с этим проблемой расползания этого оружия по планете. Прежнее поколение американцев беспокоилось насчет советской агрессии в Европе и на Ближнем Востоке. Нынешнее гораздо более обеспокоено тем, что нестабильность или развал системы управления в России выльется за ее пределы и дестабилизирует ее соседей, многие из которых сами являются хрупкими государствами. Прежнее поколение американцев беспокоилось, что вето СССР в Совете Безопасности подорвет эффективность ООН. Нынешнее поколение обеспокоено - или должно быть обеспокоено - тем, что слабость России, вкупе с растущим недовольством США, постоянно искушает последние обойти СБ ради своих целей. Прежнее поколение волновал экономический потенциал СССР и как производное - его военная мощь. Нынешнее озабочено тем, что упадок России может достичь таких пределов, что превратит Россию в объект конкуренции более передовых экономических держав.
10. Улучшение американо-российских отношений требует подхода менее амбициозного и более практического, чем в прошлом десятилетии.
Администрация Клинтона пришла к власти с великими планами в отношении России и российско-американских отношений. Программой-минимум было монументальное превращение России в - как это сказал помощник госсекретаря Строуб Тэлботт - 'нормальное современное государство - демократическое в управлении, следующее собственной конституции и собственным законам, рыночно-ориентированное и процветающее в экономическом развитии, в мире с самим собой и остальным миром'. Администрация дерзко говорила о стратегическом партнерстве с Россией. К тому моменту, когда она оставляла офисы в Вашингтоне, эта политика администрации лежала в руинах, и этот провал, наряду с социально-экономической депрессией в России, подпитывал развал в отношениях, который мы наблюдали в последние 2-3 года.
Первым шагом в улучшении отношений должно стать восстановление доверия, которое так сильно пострадало. А это требует более четкой повестки дня. США нужно принять во внимание уменьшившиеся возможности России, чтобы завязать отношения и избежать их замусоривания вторичными и третичными вопросами. Скорее, Америке и России нужно сконцентрироваться на тех областях, где Россия действительно имеет значение и где есть какая-то надежда на успех. Это необходимо для выработки и сохранения общественной поддержки, нужной для улучшения отношений.
***
Я думаю, легко обнаружить, что многое из того, что я здесь сказал, отражает взгляды высокопоставленных членов администрации Буша. Я хотел бы добавить некоторые мысли о том, что это будет означать в практическом ведении дел.
Первое: администрация не будет обращаться с Россией как с особым случаем. Мы уже это видим по тому, как она организовала себя в бюрократическом плане. В Совете национальной безопасности департамент России/Евразии был лишен независимого статуса и слит с департаментом Европы. В госдепартаменте может случиться нечто аналогичное, хотя решение такое было отложено. Шаги эти нужно воспринимать не как понижение России, а как начало обращения с ней таким же образом, как и со всеми остальными крупными странами.
Второе: упор будет делаться на отношения безопасности, особенно нераспространение. Внутренняя трансформация России будет приоритетом второго ряда. Администрация будет готова отзываться на российские инициативы, если она считает их разумными, но она не будет глубоко вовлечена в давание советов. В то же время она будет внимательно наблюдать ситуацию с правами человека - как США это делали с середины 70-х годов; она будет критиковать их нарушения; и она будет готова принять жесткие меры против серьезных нарушений, таких как Чечня. Она будет подталкивать к кампании против организованной преступности и коррупции, частично потому, что и то, и другое угрожает американским интересам.
Третье: администрация будет склонна иметь дело с Россией как частью группы иных государств, поскольку есть совсем немного вопросов, которые администрация считает возможным решать исключительно или преимущественно один на один с Россией. ПРО, например, означает общение с группой государств, включая Европу, Россию, Южную Корею, Японию и Китай. Каспийские вопросы будут решаться с группой, которая включает Россию, Турцию, Иран и государства региона. По вопросу о расширении НАТО основным собеседником Вашингтона будет Европа, хотя Россия также будет частью проблемы.
Четвертое: администрация считает, что те вопросы, которые выглядят наиболее беспокояще, а именно - НПРО и расширение НАТО, по сути, предлагают шанс к улучшению отношений. В обоих случаях администрация хотела бы вовлечь русских в дискуссию о долгосрочных возможностях и угрозах. Здесь есть масса возможностей для сотрудничества - встретить вызовы нераспространения, выстроить противоракетную оборону, укрепить безопасность Европы. Но чтобы ожидания сбылись, Россия должна изменить свой подход. Это потребует для начала, чтобы Россия двинулась дальше позиции 'нет, никогда' в вопросе о НПРО и неприятии расширения НАТО. НПРО и расширение НАТО произойдут, что бы Россия ни делала, и отвергать их, не глядя, не поможет улучшению отношений с Западом.
Более просвещенным подходом для Москвы было бы работать так, чтобы сформировать противоракетную оборону и расширение НАТО таким образом, чтобы продвинуть свои стратегические интересы, так же как интересы США и Европы. И есть некоторые весьма ободряющие признаки того, что Москва уже пришла к пониманию этого в вопросах о ПРО. Ее последние разговоры о совместной российско-европейской противоракетной обороне могут быть сигналом, что она готова к серьезным дискуссиям о природе угроз и способах предотвращения их. Дипломатия здесь сыграет свою роль, но и оборона тоже. И выстраивание обороны создаст возможность для альянса американских, российских и европейских технологий так, чтобы это способствовало сотрудничеству, экономическому росту и безопасности для всех сторон. Аналогично: по вопросу расширения НАТО нам надо смотреть дальше расширения - на угрозы, которые в следующем поколении окажутся перед объединенной Европой и Россией, особенно с юга. И здесь тоже есть множество возможностей для сотрудничества.
В целом новая администрация хочет улучшить отношения с Россией. Удастся ли ей это, зависит, конечно, от того, готова ли Россия для серьезного разговора. У меня здесь возникают вот какие вопросы: есть ли у России достаточно уверенности в своих силах, чтобы вести конструктивный разговор с США? Или же сомнения в своих способностях и ущемленная гордость подтолкнут ее к тому, чтобы работать против интересов США, как это происходит в последнее время?
