Борис Родоман БУДУЧИ школьником и студентом, я не раз спрашивал у преподавателей, почему PСФCP называется Федерацией, но внятного объяснения не получил. Иногда отвечали, что из-за чрезвычайной многонациональности и обилия автономий. Но Дагестан этнически пестр не менее, чем вся Россия, а территориальная доля автономных областей и республик в Таджикистане (45%) и в Узбекистане (36%) выше, чем в России (29%). Обратившись к словарям и справочникам, я пришел к выводу, что наличие отдельных привилегированных автономных территорий само по себе еще не делает страну федерацией. Такие области есть в Италии, Дании, Финляндии, но названные государства считаются унитарными. Федерацию образует союз равноправных территориальных единиц, наделенных многими признаками государственности. Иногда члены союза совместно владеют так называемыми территориями - землями с неполным статусом, а также федеральным столичным округом. Типичные федерации - Швейцария, Германия, Австрия, США, Канада, Мексика, Бразилия, Аргентина, Австралия, Индия, Пакистан, ОАЭ, Малайзия, Мьянма, Нигерия.
Федерациями советского типа, с совмещением столиц разного уровня в одном городе, были СССР, Югославия (ФНРЮ и СФРЮ), Чехословакия (ЧСФР), а также входившая в СССР в 1922-1936 гг. Закавказская федерация (ЗСФСР), но РСФСР в этой категории, по-моему, пребывала незаконно из-за отсутствия внутри нее равноправных членов-соучредителей. Российская советская республика называлась федеративной по историческому недоразумению, случайно получив звание, заготовленное для такого государства, которым после 1922 г. оказался СССР.
КОНСТИТУЦИЯ, СРАБОТАВШАЯ ПОСМЕРТНО
В 1991 г. ельцинская Россия вылупилась из Советского Союза, увенчанная унаследованным пышным титулом Федерации. Если сказано Слово, то должно быть и Дело; если провозглашено понятие, ему надо придумать какое-то содержание. В необходимости федеративного устройства такой разнообразной и огромной страны мало кто в те годы сомневался, но было неясно, кому быть субъектами Федерации. Ими вдруг оказались не только республики, но и области, и даже входившие в них автономные округа, что уж вовсе странно.
Кроме РСФСР, еще в семи союзных республиках имелись области, но субъектами федераций они не сделались. Огромный Казахстан с его джузами и Украина с ее историческими областями (Волынь, Галиция, Подолия и др.) федерациями не объявлены, а в центре монотонной Русской равнины играли в федерализм Курск и Белгород, Рязань и Тула. Где же среднерусские области были раньше, в советское время? Почему не считались субъектами РСФСР?
В СССР был осуществлен этнический принцип федерализации и автономизации, как правило, отсутствующий в странах Нового Света. У нас все этносы делились на пять категорий: одним полагались союзные, другим - автономные республики, третьим - автономные области, четвертым - автономные округа, а пятым ничего такого не полагалось. Советские конституции предоставляли право выхода из СССР союзным республикам, но не автономным. Правда, почти никто не верил, что это возможно на самом деле. Конституция СССР сработала посмертно! Понадобилось нанести государству смертельный удар, чтобы его Основной закон принес плоды.
Когда Советский Союз зашатался, то к выходу из него вслед за союзными республиками устремились автономные. Они убегали и от России, поскольку в 1990-1991 гг. приняли декларации о своем государственном суверенитете, а Горно-Алтайская и Хакасская автономные области, выйдя из своих краев, пытались перескочить через ступень автономных республик и объявили себя Советскими социалистическими республиками (ССР), но эти акты оказались юридически ничтожными. Quod licet Jovi, non licet bovi - что дозволено Юпитеру, того нельзя быку. Постсоветскую Россию уберегли от распада различия в статусах республик, установленные советскими конституциями.
Недостатками Российской Федерации можно считать слишком большое число субъектов и их неравноправие из-за "государственности" республик и ее отсутствия у краев и областей. Российские этносы по-прежнему делятся на имеющие и не имеющие свои территории, а внутри последних - на титульные и нетитульные. Однако титульные этносы мало где составляют большинство, а границы республик далеко не соответствуют ареалам расселения разноязычных народов. В образцовых для многих россиян странах Запада межэтнические отношения налаживаются и без территориальных автономий.
Против наличия республик в составе Российской Федерации настроены противоположные политические силы: с одной стороны, национал-патриоты, мечтающие о полной русификации; с другой - демократы-правозащитники, возмущенные царящим там произволом и коррупцией. Между тем несменяемые князья и ханы со своим управляемым электоратом ценятся как верные слуги московского Кремля.
Самый радикальный рецепт реформирования административно-территориального деления - упразднить всю существующую систему, нарезать страну на клетки, ограниченные параллелями и меридианами, как штаты Колорадо и Вайоминг, а в их центрах на пустых местах построить новые столицы. Но области и республики - не просто бюрократическая паутина на карте страны, это исторически сложившиеся организмы, мощные узлы материальной инфраструктуры. Ликвидировать их одним махом - все равно что остановить общественный транспорт, отключить газ и отопление и т.д. Катастрофа будет посильнее, чем атаки террористов, а затраты окажутся сравнимы с межгосударственной войной. В таком начинании самый упрямый тиран-реформатор споткнется на первом же шаге. Остается старый, тривиальный путь - группировать и тасовать имеющиеся регионы без передвижки их границ и центров.
В пользу сохранения национальных (этнических) республик имеются веские доводы. Привилегии республик - компенсация за отсутствие у титульных этносов своих по-настоящему независимых государств. Есть этносы - "русские", "французы", "узбеки", и есть государства, субъекты международного права и члены ООН, - Россия, Франция, Узбекистан. Тогда почему бы не быть независимыми Татарстану и Якутии? Виновница проблемы - этнократическая модель государства, заведенная в Западной Европе и распространившаяся на восток после распада Австро-Венгрии и Османской империи. Возможно, что для большей части Евразии эта система непригодна и даже гибельна, но отказаться от нее так же трудно, как и от прочих европейских продуктов.
89 СУБЪЕКТОВ В ПОИСКАХ ФЕДЕРАЦИИ
Однако остроумный компромисс изобретен. Вместо настоящего "своего" государства исторически ущемленному этносу предоставляется так называемая государственность с декоративными атрибутами, за которыми временами вырастает реальная автономия, быть может, немалая, но завидовать тут нечему. Пресловутые привилегии республик аналогичны правам детей и инвалидов - компенсируется моральная ущербность этноса, возникшая оттого, что коренной народ из-за недавней колонизации его земель пришельцами стал меньшинством у себя дома. Для сохранения коренных народов, их языков и культур культурная автономия оказалась недостаточной. Народы, не получившие территориальной автономии или не имеющие за пределами России "своего" государства, быстрее исчезают.
Разнообразие рас, культур, этносов, языков - важный ресурс развития цивилизации в такой же мере, как видовое богатство животного и растительного мира. Если для сохранения природных объектов создаются заповедники, заказники, национальные парки, то почему бы не учреждать их и для традиционных компонентов человеческой культуры? В территориальных резервациях нуждаются не только малые, но и сравнительно крупные этносы; эта проблема может стать актуальной и для русского народа.
Для оценки роли коренного населения, ведущего традиционное хозяйство, важна не численность и плотность, а территориальный вес отдельного жителя, контролирующего большую площадь. Любой этнос - творец и хранитель своего культурного ландшафта. После вытеснения аборигенов с их родовых земель наступает экологическая катастрофа. Для сохранения биосферы нужны не только тропические и таежные леса, но и населяющие их коренные народы. Даже если в нефтегазоносной Западной Сибири не останется ни одного ненца, ханта и манси, одноименные округа должны сохраняться как напоминание человечеству, ценою каких утрат оно обрело свое материальное благополучие.
Федеративное устройство для решения этнокультурных проблем необязательно. Для этого достаточно унитарного государства с автономиями и резервациями. Повсеместный федерализм необходим большой стране для решения административно-финансовых вопросов, для дифференциации и дополнения законодательства применительно к региональным особенностям.
89 субъектов Федерации - это много для государственных деятелей, которые не могут их запомнить и быстро найти на карте. О существовании некоторых регионов впервые узнают, когда приходится их посещать, получив туда назначение или выставляя там на выборах свою кандидатуру.
Уменьшим число субъектов Федерации втрое, пусть их будет около 30 (почти как в Мексике и чуть больше, чем в Бразилии). Получится по три региона в одном новом субъекте. Чем меньше семей в коммунальной квартире, тем конфликтнее ситуация. Представьте, что в одной группе собраны Самарская, Саратовская и Ульяновская области. Согласятся ли две последние на гегемонию Самары, если учесть, что и Самарская область раздирается соперничеством между Самарой и Тольятти? Новая ли, четвертая инстанция будет возглавлять эту тройку областей или одна из них по очереди? Не осушить ли трем областям дно водохранилища на стыке своих границ южнее Сызрани, чтобы построить там новую, общую столицу субъекта Федерации за счет его налогоплательщиков? Подобные малочисленные группировки краев, областей, республик существовали при Хрущеве в виде экономических административных районов, возглавлявшихся совнархозами, и сошли со сцены вместе с их автором.
Между тем России со времен Екатерины II не хватает крупных административных областей, охватывающих по несколько губерний. Вероятно, верховная власть, как царская, так и советская, опасалась сепаратизма и конкуренции. Не случайно и советские крупные края (Северный, Северо-Кавказский, Дальневосточный и др.) существовали недолго, а к середине XX века Центральная Россия почти вернулась к екатерининским губерниям.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОИЗВОЛ
И ГЕОГРАФИЧЕСКАЯ ЛОГИКА
С точки зрения кибернетики существует оптимальная кратность деления: каждая управляемая система должна делиться в среднем на семь, фактически на пять-девять отделов. К оптимальной кратности близка сетка классических экономических (экономико-географических) районов, которые были намечены учеными в XIX веке, а в советское время применялись для планирования и учета народного хозяйства. Число их в Российской Федерации может быть от 9 до 12, а перед распадом СССР официально числилось 11. Вот, на мой взгляд, наилучшие единицы в качестве субъектов Федерации, но, конечно, не только по формально-количественным соображениям: эти районы имеют солидную историю и наиболее близки к реальности. Однако для республик включение в какой-либо район или округ равносильно понижению статуса. С другой стороны, если сохранить за всеми республиками звания субъектов Федерации и не включать республики в экономические районы, ставшие административными, то маленькая Адыгея окажется наравне уже не с Московской областью, а со всей Центральной Россией.
Учрежденные в 2000 г. федеральные округа решают, в сущности, ту же задачу необходимого для России универсального макрорайонирования, но в качестве субъектов Федерации менее удобны. Их сеть дальше от оптимальной кратности, так как округов слишком мало, а регионов в каждом из них много. Состав и границы округов кое-где выглядят как глумление над традиционной географией и менталитетом населения: теперь Обь - великая уральская река, а река Урал течет по Приволжью. Такие установки - проба сил авторитарной власти: до каких пределов она может попирать здравый смысл, называя вещи по своему усмотрению? Оказывается, не беспредельно. Северо-Кавказский федеральный округ пришлось сразу же переименовать в Южный из-за протестов оказавшихся в нем Волгограда и Астрахани. В качестве административно-территориальных единиц (а не только региональных отделов президентской администрации) федеральные округа далеки от федерализма, потому что их начальники назначаются сверху; тем самым создан неконституционный прецедент отказа от принципа выборности.
Федеральные округа - готовые сферы влияния иностранных государств и удобные рамки для раздела России. Так, на Дальнем Востоке влияют страны Азиатско-Тихоокеанского региона и господствует японская иена; Северо-Западный округ тяготеет к Скандинавии, ищет там спонсоров и инвесторов, уважает финскую марку; Южный округ через челночную торговлю и трудовые миграции связан с Восточным Средиземноморьем, где экономически доминирует Турция и проживают потомки изгнанников с Кавказа; Приволжский округ - приемник, фильтр и заслонка для лавины мигрантов из Центральной Азии, которые устремятся через Москву в Западную Европу. Большинство округов вполне могли бы существовать в качестве самостоятельных государств, а много добывающий Уральский округ, охвативший Западно-Сибирскую низменность, жизнеспособен до такой степени, что остальная Россия станет для него обузой и помехой.
Округа созданы для сильной президентской власти, но при ее ослаблении поднимут голову следующие по рангу начальники из той же властной вертикали. 89 субъектов Федерации не расколют Россию хотя бы потому, что не смогут договориться. Семь генерал-губернаторов соберутся за одним столом и сколотят хунту для спасения отечества, а фактически поделят его между собой, как полководцы-диадохи после Александра Македонского.
Остается еще вариант, когда страна делится на три-четыре субъекта: Европейская Россия, Урал (?), Сибирь, Дальний Восток. Чем меньше членов в федерации, тем вероятнее ее распад. Легче всего раскалываются государства, составленные из двух ярко выраженных частей. В XX веке распались: уния Швеции и Норвегии, Австро-Венгрия, уния Дании и Исландии, Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии, Объединенная Арабская Республика, Пакистан (выделилась Бангладеш), Чехословакия, Федерация Эфиопии и Эритреи, близка к распаду остаточная Югославия. В Российской Федерации неустойчивы двухтитульные республики: распалась Чечено-Ингушетия, раскалывается Карачаево-Черкесия. Теперь, если выделить в качестве административной единицы целую Сибирь, то для федерации это будет гибельным раздвоением.
Впрочем, наша страна с формально-правовой точки зрения распадалась не раз, но от этого не погибла. Кстати, напрашивается курьезный вывод, с которым должны согласиться монархисты-легитимисты. В 1917 г. Николай II отрекся от всех своих престолов и титулов, в том числе царя Сибирского, Казанского, Астраханского, следовательно, он даровал этим территориям независимость, переведя их на положение царств с вакантными престолами. Сегодня, правда, казанский трон прочно занят.
ДЕВАЛЬВАЦИЯ
ТЕРМИНОВ
Федеративными могут быть и монархические государства, как многие средневековые империи в Европе и Азии, как кайзеровская Германия в 1871-1918 гг. На большей части бывшего СССР правят многократно переизбираемые и пожизненные президенты, назначающие себе преемников; соответственно перекраиваются конституции для укрепления личной власти; парламенты не пользуются законодательной инициативой в полной мере, а одобряют законопроекты, исходящие от главы государства. Фактически это монархии, скорее абсолютные, нежели конституционные. Парадоксально, что монархическими выглядят регионы, называемые республиками, а республиканский строй еще сохраняется в некоторых российских краях и областях.
В Западной Европе и Америке различия между государствами унитарными и федеративными явно стираются, становятся номинальными. Федеративные США обладают сильными чертами унитарности, а современная Испания похожа на федерацию. Продуктивно не противопоставление федерализма унитаризму, а совершенствование в разделении полномочий между органами власти разного уровня, включая международные организации.
По мере всестороннего объединения Европы роль традиционных государств в ней заметно изменяется. Уэльс и Шотландия, Фарерские и Аландские острова выступают на международной арене (не только спортивной) под своими флагами. "Европа стран" плодотворно дополняется "Европой регионов".
Постсоветское пространство до такой европейской структуризации, по-видимому, не дозрело, поэтому устаревающая проблема федерализации у нас не потеряла прежней остроты. Под лозунгами федерализма еще могут выступать разные политические силы, преследующие противоположные цели. От длительного употребления (и злоупотребления) слово "федерализм" изменяет свое значение, искажается, профанируется, девальвируется. Нам надо не поддаваться гипнозу обветшавших понятий, а разбираться, что имеется в виду в каждом конкретном случае.
