Юрий Кашлев Долгий путь к саммиту
Консультации в Диполи, или, как их тогда окрестили, "салон послов", стали возможны в результате многолетней дипломатической борьбы вокруг общеевропейской конференции по безопасности, идея созыва которой выдвигалась Советским Союзом с начала 60-х гг. Возможная тематика конференции постепенно расширялась, СССР и его союзники согласились с участием в ней США и Канады.
Своей основной (хотя и негласной) целью Москва ставила политическое и юридическое закрепление итогов Второй мировой войны, фиксацию сложившихся в Европе границ, признание Западом де-юре Германской Демократической Республики. Предполагались и другие потенциальные выгоды для Советского Союза от общеевропейского процесса - в частности, в торгово-экономической области. В то же время Москва была самым решительным образом настроена против открытия границ для проникновения в страну буржуазной культуры, размывания коммунистической идеологии и т.п.
Западные страны, давая согласие на созыв совещания, ставили перед собой иные цели, в том числе уменьшения "советской военной угрозы", снятия идеологических барьеров и т.п.
С самого начала велась борьба вокруг повестки дня будущего совещания и правил процедуры, поскольку СССР и его союзники были в меньшинстве и опасались дискриминации. Согласованная в Диполи повестка дня (три "корзины" плюс дальнейшие шаги) закрепилась в СБСЕ на долгие годы. Там же был навсегда в СБСЕ зафиксирован принцип консенсуса, то есть полного единогласия.
Первый этап совещания начался в июле 1973 г. в Хельсинки, но настоящая большая работа развернулась на втором этапе - в Женеве. Там наша делегация должна была идти в наступление по политическим вопросам и безопасности (по "первой корзине"), сотрудничать с Западом по "второй корзине" (экономика и торговля) и держать глухую оборону по "третьей корзине", гуманитарной.
В Москве женевскими переговорами занимался лично А.А. Громыко, который практически еженедельно давал конкретные указания главе нашей делегации А.Г. Ковалеву. У Громыко был один важный, но вряд ли кому известный мотив: он смог убедить Л.И. Брежнева в том, что факт подписания им вместе с руководителями еще 32 государств Европы плюс США и Канады документа, равного послевоенному мирному договору, не только явится огромной победой советской внешней политики, но и сделает лично Брежнева одним из признанных мировых лидеров. (Есть еще одна догадка, хотя прямых подтверждений ее нет: Брежнев, как известно, прошел всю Вторую мировую войну, в 1945 г. получил погоны генерала, и ему, я уверен, очень льстила перспектива поставить от имени Советского Союза последнюю точку под итогами той войны.)
Саммит в Хельсинки и подписание 1 августа 1975 г. Заключительного акта были расценены в Москве как триумф советской дипломатии. Текст Заключительного акта был полностью опубликован в центральных газетах и журналах, отдельными брошюрами, причем на языках всех союзных республик СССР, общим тиражом 20 млн. экземпляров. Все мы, члены делегации, были награждены орденами. Вскоре 10 принципов Хельсинки были целиком включены в текст новой Конституции СССР 1977 г., и это единственный в мире пример такого рода.
Взлеты и падения
После 1975 г. авторитет СБСЕ пошел в гору. С обязательной ссылкой на Заключительный акт подписывались многие двусторонние договоры и соглашения между европейскими государствами, создавались двусторонние комиссии по сотрудничеству, стали проводиться общеевропейские совещания экспертов по разным направлениям, в Советском Союзе были приняты некоторые меры и нормативные акты по облегчению пребывания иностранцев, работе иностранных журналистов и т.д.
Однако пришедшая к власти в США в 1977 г. администрация Дж. Картера усмотрела в итогах хельсинкского саммита слишком много уступок Москве. В этих условиях в советском руководстве тоже сложились разные подходы к процессу СБСЕ. Перед тем как в состоянии эйфории подписать 1 августа 1975 г. в Хельсинки Заключительный акт, Брежнев не очень-то вник в его содержание. Но другие прочитали этот документ весьма внимательно, и вскоре, когда Москва стала мишенью международной критики как не выполняющая решения СБСЕ, консервативное крыло Кремля во главе с главным железобетонным идеологом М.А. Сусловым стало фактически вести линию на свертывание участия СССР в хельсинкском процессе. А.Г. Ковалев был даже внесен Сусловым в черный список, вычеркнут из числа кандидатов в Верховный Совет и Центральный комитет КПСС.
В середине 80-х гг. в руководстве Советского Союза произошли коренные перемены. Один за другим ушли со сцены Брежнев, Суслов, Андропов, Черненко, к власти пришел М.С. Горбачев. Выдвинутое им "новое политическое мышление" предусматривало, в частности, нормализацию отношений с Западом, отказ от конфронтации, укрепление мира и сотрудничества в Европе. Процесс СБСЕ был оценен как важный для достижения этих целей. Такой подход с нашей стороны впервые проявился в 1986 г. - в конце стокгольмской Конференции по мерам доверия и разоружению и в Берне на общеевропейской встрече по контактам между людьми. Но настоящий прорыв в хельсинкском процессе, причем не только с точки зрения советского подхода, но и в общеевропейском масштабе, произошел на встрече в Вене (ноябрь 1986 г. - январь 1989 г.).
Наибольшая конфронтация на венских переговорах сохранялась на первых порах по "третьей корзине", но постепенно и здесь позиции сторон смягчались и сближались. В результате был принят и включен в Итоговый документ Вены беспрецедентно насыщенный раздел о гуманитарном сотрудничестве, впервые появился новый раздел - "Человеческое измерение СБСЕ". Венская встреча и последующие шаги фактически положили конец холодной войне в гуманитарной области. Одновременно новое советское руководство во главе с Горбачевым использовало наше участие в СБСЕ и взятые там обязательства как дополнительный инструмент для глубокой демократизации советского общества. Напомню, что именно в период Венской встречи или сразу после нее у нас было прекращено глушение иностранных радиостанций, разрешена свобода выезда за рубеж, закрыты психбольницы для диссидентов, разрешена продажа зарубежной прессы и т.д.
Успешное развитие общеевропейского процесса позволило провести в ноябре 1990 г. первый после 1975 г. саммит СБСЕ, на котором была принята Парижская хартия и подписан Договор об обычных вооруженных силах в Европе.
Первые 20 лет хельсинкского процесса Москва оценила исключительно высоко. В самом деле:
- СБСЕ после долгих лет холодной войны создало действенный механизм общеевропейских переговоров и сотрудничества (какого никогда ранее не было).
- СБСЕ расширило понятие "безопасность", превратив его из чисто военно-политического в многомерное, включающее в себя также гуманитарные, экономические, экологические и иные аспекты; сегодня это вроде бы само собой разумеется, но 20-30 лет назад это был прорыв;
- СБСЕ уже с самого начала было уникальной структурой 35 государств Европы и Северной Америки, а тем более сейчас, когда ОБСЕ является организацией 55 государств от Ванкувера до Владивостока, фактически крупнейшей евразийской организацией;
- СБСЕ вызвало к жизни в первые 20 лет такое необычное для Европы явление, как рост роли средних и малых государств - нейтральных, неприсоединившихся и социалистических - в решении общеевропейских проблем. На встречах СБСЕ нейтральные и неприсоединившиеся страны, так называемая группа "Н + Н", состоявшая из 9 государств, часто брали на себя инициативу, буквально спасая дело. Теперь, когда биполярной конфронтации больше нет, эта роль нейтралов, понятно, ушла в прошлое;
- заслуга СБСЕ и в том, что в общеевропейских переговорах прочно утвердился принцип консенсуса;
- и для нашей страны, и, уверен, для многих других стран общеевропейские переговоры - от Диполи до самых последних - стали незаменимой школой подготовки специалистов по многосторонней дипломатии. Не случайно многие из первых участников Диполи, Женевы и Хельсинки стали видными дипломатами.
90-е годы: перерождение ОБСЕ?
В 90-е гг., когда расстановка сил и в Европе в целом, и в ОБСЕ изменилась, организация стала переживать негативные процессы, переключать свое внимание с проблем межгосударственных отношений, чем успешно занималась прежде, на проблемы, возникающие внутри государств, причем отнюдь не всех, а преимущественно бывших югославских и бывших советских республик. Именно там работают почти все миссии, информационные центры и группы присутствия ОБСЕ. Сейчас из 20 миссий ОБСЕ 6 действуют на Балканах, 5 в Центральной Азии, 3 на Кавказе и 6 в Восточной Европе. Нет ни одной миссии к Западу от Вены - как будто не существуют более Северная Ирландия, Кипр, Страна Басков или Корсика с их проблемами.
В кулуарах ОБСЕ откровенно высказывается мнение, что одной из основных задач организации должно стать ограничение влияния России в постсоветском пространстве, в первую очередь в Закавказье и Центральной Азии.
Произошел не только географический, но и функциональный перекос. Подсчитано, что практически 80% деятельности ОБСЕ сконцентрировано на гуманитарно-правозащитной "третьей корзине".
Стала очень заметной практика "двойных стандартов", проявляющаяся, например, в том, как относятся в ОБСЕ к Белоруссии, с одной стороны, и к Латвии и Эстонии - с другой. Кстати, так называемое техническое закрытие в декабре 2001 г. миссий ОБСЕ в Латвии и Эстонии считают в Москве неправильным и близоруким, и оно уже вызвало цепную реакцию, когда ряд государств (Белоруссия, Украина, Таджикистан, Хорватия) стали поднимать вопрос или о прекращении работы миссий ОБСЕ, или об изменении их мандатов.
В результате, естественно, изменилось в негативную сторону отношение Москвы к ОБСЕ, у нас заговорили - по крайней мере на уровне политологов и журналистов - о ее перерождении и деградации.
Однако трезвомыслящие люди в российском руководстве выступили против того, чтобы из-за этих новых негативных моментов "хоронить" ОБСЕ. Ведь ее главные достоинства - уникальный географический охват, многомерность понятия "безопасность", принципы консенсуса - сохранились. Для России важно и то, что именно в рамках ОБСЕ происходило согласование Договора об обычных вооруженных силах, а затем проводился процесс его адаптации. Важную функцию продолжают выполнять существующие меры доверия в военной области. Мы также активно используем потенциал ОБСЕ для защиты прав наших соотечественников за рубежом, в первую очередь в балтийских странах. Через ОБСЕ Россия принимает участие в международных усилиях по разрешению нагорно-карабахской проблемы.
Приоритетные задачи, которые, видимо, стоят на сегодняшний день перед российской дипломатией в отношении ОБСЕ, заключаются, на мой личный взгляд ветерана, в следующем:
- еще больше активизировать использование потенциала ОБСЕ в наших интересах - в защите прав соотечественников за рубежом и в содействии нашим усилиям в таких районах, как Таджикистан, Нагорный Карабах, Приднестровье и др.;
- добиваться исправления сложившихся дисбалансов, географического и функционального, в работе организации;
- добиваться, чтобы ОБСЕ вернулась к своей главной функции - заниматься прежде всего вопросами межгосударственных отношений, а не конфликтами внутри стран, чтобы она отказалась от сомнительной концепции "гуманитарных интервенций" и доктрины "ограниченного суверенитета". К этому обязывает Хартия европейской безопасности, принятая саммитом ОБСЕ в Стамбуле в ноябре 1999 г.;
- укреплять роль ОБСЕ именно как организации за счет усиления ее правоспособности, разработки правил процедуры для ее органов и миссий и т.д.;
- добиваться реформы ОБСЕ, старт которой был дан на девятом заседании Совета министров в Бухаресте (декабрь 2001 г.);
- более активно выдвигать российских кандидатов на открывающиеся вакансии в органах ОБСЕ на всех уровнях, учитывая, что наша страна представлена там явно недостаточно.
После сессии в Бухаресте появились темы, имеющие важное значение для всех государств-участников, в том числе противодействие международному терроризму, борьбы с организованной преступностью, оборотом наркотиков и оружия, защита прав национальных меньшинств и др. Все это заслуживает поддержки.
Позитивную динамику в ОБСЕ, наметившуюся после Бухареста, следует наращивать. Главный вопрос сегодня - насколько ОБСЕ способна адаптироваться к современным тенденциям в международной политике, предложить мировому сообществу эффективные инструменты противодействия новым угрозам и вызовам в сфере безопасности.
В этом отношении определенные надежды возлагаются на предстоящую 6-7 декабря министерскую встречу ОБСЕ в Порту (Португалия). Там должно быть принято решение о разработке нового всеобъемлющего документа ОБСЕ - Стратегии реагирования на угрозы безопасности и стабильности в Евроатлантическом регионе; этот документ мог бы быть утвержден на встрече высокого (или высшего) уровня в 2003 г. Россия поддержит также португальскую инициативу принятия Хартии по противодействию терроризму и борьбе с ним.
В общем, слухи об "отмирании" ОБСЕ преувеличены. Организация живет и работает; не все в ней идеально, но нам надо добиваться соблюдения принципов, заложенных в ее основу 30 назад, и усиления в ней российских позиций.
