Сергей Шишкин Создание эффективной бюрократии должно быть одной из ключевых целей проводимой в России административной реформы. Она должна привести к формированию корпуса бюрократов, разделяющих стратегические цели деятельности государства и способных эффективно работать для достижения этих целей.
Проблема создания эффективной бюрократии имеет два аспекта. Первый – техническое улучшение бюрократического корпуса, связанное с обеспечением стабильных отношений внутри бюрократии. Предпосылкой этого является определенный уровень социально-политической стабильности, поскольку в условиях нестабильности бюрократия как важный административный ресурс является ареной борьбы различных политических группировок, элит, стремящихся взять этот ресурс под свой контроль.
Каждая смена политической элиты на любом уровне влечет за собой существенную бюрократическую перетряску, поскольку даже новому мэру города или главе района нужны «свои» люди во главе местной налоговой инспекции, милиции, прокуратуры и пр. Этим «своим» людям, в свою очередь, также нужны «свои» заместители и начальники подразделений. Кроме того, существует феномен покупки должностей различными олигархическими группировками. Пришедший на купленную должность «коммерсант» также начинает формировать свою чиновничью команду за счет смещения существующего корпуса, руководствуясь при этом своими собственными принципами подбора кадров.
Задача формирования профессиональной, кадровой бюрократии в данной ситуации неосуществима. Человек, поступающий на государственную службу, понимает, что при обычном течении дел его «потолок» – должность начальника департамента (подразделения), а его шансы стать, скажем, заместителем министра или министром просто по результатам своей работы, даже самым блестящим, практически равны нулю.
При достижении определенного уровня социально-политической стабильности, когда нет жесткой конкуренции различных политических элит, а правящая элита едина и способна к выработке и реализации долгосрочной стратегии, она должна быть заинтересована в изменении принципов формирования и деятельности государственного аппарата. Принципы, которые для этого необходимо воплотить, в определенном смысле универсальны, так как в разное время реализовывались в практике других стран. Необходимо сделать как минимум три вещи: 1) резко сократить число должностей, являющихся де-факто «политическими», то есть обеспечить большую степень политической нейтральности бюрократии; 2) набирать бюрократический корпус по заслугам, а не по личным связям, что предполагает создание реально действующей и прозрачной экзаменационной системы; 3) создать четко работающую, с соответствующими гарантиями, систему продвижения по служебной лестнице и обеспечения карьерной стабильности. Молодой человек, поступающий на государственную службу, должен знать, что при определенных условиях, связанных исключительно с эффективностью его работы, он может подняться на высшие ступени в бюрократической иерархии. В противном случае бюрократический корпус в значительной степени будет пристанищем лиц предпенсионного возраста или молодых людей, пересиживающих на чиновничьих должностях в поисках лучшей работы, как это сейчас имеет место в России.
Что касается повышения заработной платы чиновникам, то, наверное, делать это необходимо. Но высокие заработные платы чиновников и коррупция, как свидетельствует опыт ряда стран, вполне могут мирно сосуществовать. Если чиновник имеет право принимать решения, связанные с распределением собственности или доступом к активам, он «обречен» стать коррупционером, какую бы высокую заработную плату ему ни платили. Борьба с коррупцией должна осуществляться другими методами – сокращением числа «распределительных» полномочий, максимальной формализацией деятельности чиновников и обеспечением прозрачности работы аппарата. Иными словами, решение институциональных проблем деятельности бюрократии должно сочетаться с дерегулированием.
Отметим, что наиболее яркие и массовые примеры коррупции и злоупотреблений связаны с деятельностью как раз на должностях, замещаемых «политически», поскольку именно они связаны с реализацией «распределительных» полномочий. «Политические» чиновники, судя по всему, и являются главными противниками сокращения таких полномочий. Большинство же чиновников работают все-таки за заработную плату.
Второй аспект создания эффективной бюрократии связан с выработкой моральных стандартов ее деятельности. Но какие этические стандарты могут существовать в условиях нестабильности бюрократического корпуса, когда служебный рост зависит от отношений с политическими боссами или контролирующими должность олигархическим группировками, а не от эффективности и качества выполнения служебных обязанностей? Ответ очевиден. Однако, если стабильность внутри бюрократического корпуса обеспечена, эти стандарты способны играть роль серьезного средства контроля.
Очевидно, что эффективная бюрократия – это продукт времени и традиции. Однако нельзя обойти вниманием роль, которую в ее формировании играют правовые нормы. Дерегулирование снимает проблему эффективности бюрократии пропорционально уменьшению числа случаев бюрократического вмешательства в реализацию норм. Жесткий законодательный формализм также является позитивным с точки зрения влияния на действия бюрократии. Правовые нормы создают жесткие рамки, внутри которых начинают действовать политические и моральные факторы. Безусловно, эффективная бюрократия должна обладать определенной дискреционностью, то есть правом действовать по своему усмотрению, – это необходимо, чтобы обеспечить адаптивность правовой системы к изменяющимся условиям. Но на первоначальном этапе более правильным подходом является максимально жесткое и детализированное закрепление полномочий, независимо от их объема (а он определяется степенью дерегулирования). В итоге эффективная бюрократия возникает как результат взаимодействия политических, правовых и моральных факторов.
