Налоговая нагрузка на нефтяную отрасль будет увеличена. А зачем?

В ближайшее время правительство планирует дальнейшее увеличение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль. Дискуссия по вопросу изъятия ренты систематически возникает в экспортно-сырьевых странах, и, как правило, это происходит в годы высоких доходов в добывающих отраслях. Во второй половине 2003 года в России с особой остротой возобновились обсуждения перераспределения природной ренты – и продолжились в 2004 году. Хотя полемика вокруг ренты носит скорее политический характер, доходы от экспортно-сырьевых отраслей заметно определяют текущее состояние государственных финансов, а следовательно, влияют на стабильное развитие экономики. Изъятие доходов у инвестиционно привлекательных секторов экономики, которой в России сегодня объективно является нефтяная промышленность, может привести к замедлению роста в данном секторе. А сможет ли государство эффективно перераспределить эти средства – неизвестно.

Доходы федерального бюджета на треть зависят от доходов нефтяной отрасли, и в 2003 году они составили около 25 млрд. долл. В связи с этим фактом при планировании доходов бюджета основным параметром служит средняя цена на нефть на мировых рынках. На текущий момент эти цены находятся на весьма высоком уровне: средняя цена нефти марки Urals в январе 2004 года составила около 29 долл./баррель, в феврале – 28 долл./баррель. То есть уже в начале 2004 года стало ясно, что основные параметры, заложенные в федеральный бюджет-2004, были сильно занижены. Возникает несоответствие реальной ситуации и бюджетных прогнозов цены на экспортируемую из России нефть. Согласно бюджету-2004 предполагалось, что «базовая» цена на нефть, по которой определялась расходная часть бюджета, составит 20 долл./баррель, а расчетная, по которой определялась доходная часть, – 22 долл./баррель. Несмотря на объективную трудность прогнозирования мировых цен на нефть, данное занижение было практически умышленным.

Министерство финансов уже в 2004 году планирует ввести новую шкалу по таможенным пошлинам на экспорт сырой нефти (таблица 1). Данная шкала, как и прежняя, построена на основании различных цен на нефть на мировом рынке. При цене на нефть ниже 20 долл./баррель схема взимания не изменилась, при цене от 20 до 25 долл./баррель ставка выросла с 35 до 45% за тонну, свыше 25 долл./баррель – с 40 до 65%. Таким образом, налоговая нагрузка на экспортируемую нефть существенно увеличивается при высоких ценах, то есть при ситуации, которая складывается на мировом рынке сегодня.

Однако это не означает, что при цене на нефть, например, в 27 долл./баррель налоговая нагрузка повысится на 60% (с 40 до 65%). Реально при действовавшей с начала текущего года шкале налоговая нагрузка при цене 27 долл./баррель была около 16%, а при предлагаемой ставке – около 20% (см. график). В то же время при росте средней цены на нефть до 30 долл./баррель налоговая нагрузка по экспортным пошлинам возрастет до 24%.

Данные изменения в экспортных пошлинах приведут к заметному росту бюджетных поступлений. Дополнительные доходы от экспорта сырой нефти при цене на нефть 27 долл./баррель составят 1,5 млрд. долл., при уровне 30 долл./баррель – 2,6 млрд. долл. (таблица 2). Более того, возрастут также и доходы от экспорта нефти и нефтепродуктов. В целом, при данном уровне цен доходы бюджета увеличатся на 2 млрд. долл.

Правительство также планирует увеличить ставку по НДПИ с изменением формулы расчета данного налога. Предлагается увеличить пороговый уровень мировых цен, до которого налог не взимается, с 8 до 9 долл./баррель, повысить базовую ставку с 347 до 400 руб. за тонну добытой нефти. Механизм определения ставки НДПИ в период с 1 января 2002 года рассчитывается как базовая ставка, умноженная на повышающий либо понижающий коэффициент. Расчетный коэффициент при определении ставки НДПИ, который связан с мировой ценой на нефть и номинальным обменным курсом рубля к доллару, будет выглядеть следующим образом (см. формулу).

По оценкам правительства, данные изменения приведут к росту доходов бюджета на 1,5–2 млрд. долл. Однако в отличие от таможенных пошлин ставку налога можно изменить лишь в новом финансовом году, то есть не раньше 2005 года. В целом в 2005 году дополнительные доходы от нефтяной отрасли могут достигнуть 5 млрд. долл.

Зависимость налоговой нагрузки от цены нефти при старой, действующей и предлагаемой шкале.

Формула для вычисления расчетного коэффициента при определении ставки НДПИ в зависимости от мировой цены на нефть и обменного курса рубля к доллару.

Можно ли считать, что если доходы бюджета в 2004 году могут быть увеличены на 2 млрд. долл., то и расходы, соответственно, могут быть увеличены на такую же сумму? Согласно действующему законодательству – нет. Повышение налоговой нагрузки и увеличение текущих поступлений в принципе не должно повлиять на итоговые доходы федерального бюджета. Дело в том, что созданный в 2004 году Стабилизационный фонд формируется за счет излишков от доходов нефтяных компаний. Общий объем финансирования Стабилизационного фонда по действующему законодательству должен быть равен бюджетному профициту. Бюджетный кодекс гласит, что средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (20 долл./баррель), а также на иные цели в случае если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. руб. Однако следует заметить, что при сегодняшней структуре политической власти правительство может достаточно быстро внести изменения в законодательство и распределить средства фонда.

При средней цене на нефть 27 долл./баррель доходы Стабилизационного фонда в 2004 году составят порядка 9,5 млрд. долл. (согласно бюджету – менее 3 млрд. долл.). Стабилизационный фонд пополняется из трех источников – налога на добычу полезных ископаемых, таможенных пошлин на сырую нефть и таможенных пошлин на нефтепродукты. Доля нефтяных пошлин по действующей на начало 2004 года ставке составляла 40% суммарных доходов фонда. При планируемом увеличении пошлины она достигнет 46% (таблица 3). Общие доходы Стабилизационного фонда к концу 2004 года могут достигнуть 15 млрд. долл., так как в начале года на счета фонда поступило более 3 млрд. долл. из остатков средств бюджета. Заметим, что остатки средств федерального бюджета на конец 2003 года составили около 9 млрд. долл.

Открытым остается вопрос об эффективном использовании данных средств через государственные службы. Увеличение объема финансовых потоков, распределяемых государством, увеличивает риски роста уровня коррупции и неэффективного использования средств. Отметим также, что критерием эффективности налоговых реформ является рост экономики и проведение структурных изменений. Для этого необходимо снижение ставок по основным налогам, таким, как налог на прибыль, НДС и единый социальный налог. Без данного сокращения налогового бремени на производство увеличение нагрузки на нефтяной сектор имеет целью лишь изъятие прибыли частных компаний, а не развитие экономики в целом.

Одной из основных проблем правительства является выбор стратегии развития бюджетной политики в ближайшем будущем. В настоящее время бюджетная политика государства строится по двум основным принципам, которые, впрочем, не являются чем-то новым в «новой» российской истории. Во-первых, при планировании бюджета существенно занижается доходная часть. Эта практика широко применялась и в 90-е годы, но тогда инструментом «бюджетной» политики была, как правило, инфляция. Так как сегодня данный источник стал «низкодоходным» – инфляция не превышает 12% в год, то активно используется другой источник – цены на нефть. Если средние цены на нефть в 2004 году окажутся на уровне 27 долл./баррель, то разница с прогнозируемым уровнем составит 23%. Во-вторых, в последние годы зависимость российского бюджета от нефтяных поступлений существенно увеличилась и скорее всего будет продолжать увеличиваться. Данный процесс напоминает советскую экономику, когда переориентация в 70-е годы на высокие доходы от экспорта нефти привела в конечном счете к развалу государства.

И, наконец, главное. У правительства до сих пор нет четкого понимания, как же использовать эти дополнительные доходы от нефтяной отрасли. Строить ли новую модель экономического роста, то есть вкладывать государственные деньги в технологичные отрасли, проводить ли социальные реформы или просто ждать падения цен на нефть, последующего кризиса, а пока накапливать валютные ресурсы. Можно долго дискутировать по поводу плюсов и минусов первого и второго вариантов, но можно сказать с большой вероятностью, что нереформирование структуры экономики и устойчивый рост несовместимы.

На сегодняшний момент мы имеем ситуацию, когда правительство накапливает деньги и, по-видимому, не знает, что с ними делать. Данная ситуация является не только неэффективной, но и политически неустойчивой. С ростом ресурсов возрастет желание их потратить, пока они есть, или просто разбазарить, что будет подталкивать правительство к неэффективным проектам.