Виктор Гришин Россия проходит этап упорядочения и совершенствования федеративных отношений, которые постепенно приводятся в соответствие с целями обеспечения единства и целостности страны, создания механизмов и стимулов для ускорения экономического и социального развития, совершенствования системы управления и оптимизации функций органов власти, укрепления демократии, активизации участия граждан в управлении государством, развития системы общественного самоуправления.
Важнейшей задачей этого процесса – я подчеркиваю, процесса, а не единовременной политической акции – является создание единого политического пространства, без которого не может быть целостного государства. Только оно может гарантировать каждому гражданину в любой точке России одинаковые возможности для осуществления своих прав.
Задача эта уже решается. Удалось ослабить центробежные тенденции, в основном достигнута цель консолидации российской нации вокруг курса на укрепление законности и порядка, экономической и политической стабильности, повышения благосостояния граждан. Региональное законодательство в целом приведено в соответствие с федеральным.
Деятельность президента Российской Федерации и других федеральных органов власти по укреплению властной вертикали способствовала повышению управляемости государством, осуществлению в политической и социально-экономической областях основных принципов федерализма, заложенных в Конституции. В масштабах страны в основном обеспечены единообразие в применении гражданского, уголовного, финансового законодательства, централизация управления важнейшими с точки зрения жизнеобеспечения страны отраслями экономики. Проведена масштабная работа по разграничению полномочий между уровнями публичной власти. Действующий институт федеральных округов и полномочных представителей в значительной степени обеспечил сближение регионального законодательства с федеральным, позволил улучшить управление государством, укрепить его устойчивость, территориальное единство страны. Более того, федеральные округа превратились в некие надсубъектные структуры, обладающие косвенным управленческим ресурсом.
Уверен, что основополагающие политические, социальные и экономические цели, стоящие перед страной в эпоху так называемой глобализации, учет этноконфессиональных, культурных и иных особенностей России требуют постепенного перехода к более совершенной модели российского федерализма.
Совершенствование российского федерализма должно рассматриваться как комплексный процесс перераспределения властных полномочий и ресурсов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Цель преобразований состоит в том, чтобы приблизить решение задач, стоящих перед публичной властью, к тому уровню власти, который способен сделать это наиболее рационально.
Нельзя не принимать во внимание такую особенность российского федерализма, как его асимметричность, закрепленную и юридически, и практически. Разнородность государственно-правовой природы Российской Федерации, являющаяся при определенных обстоятельствах серьезным фактором дестабилизации, требует такой формы федерализма, которая обеспечивала бы баланс интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти. При этом следовало бы всегда учитывать, что унитаризм также является одним из принципов, на которых строится и держится федеративное государство. Отсутствие принципа унитаризма в основополагающих законодательных документах или снижение его значимости в политике государства является основой, в том числе идеологической, для сепаратистских тенденций. Именно поэтому можно справедливо и обоснованно говорить об унитарности российского федеративного государства. При этом под унитарностью мы понимаем государственную и территориальную целостность России, непререкаемые верховенство и суверенитет федеральной власти. В том же контексте я считаю сильную и эффективную президентскую власть необходимой для нашей страны, а всякие дискуссии о превращении России в парламентскую республику на нынешнем этапе ее развития – абсолютно несостоятельными.
Невозможно не признать, что достигнутый ныне баланс взаимоотношений между Центром и субъектами Федерации, особенно республиками, остается недостаточно устойчивым, подвержен риску колебания в зависимости от изменений экономических, политических и этнокультурных обстоятельств, внешних факторов, упущений в кадровой политике. Процесс укрепления вертикали исполнительной власти не завершен.
Именно поэтому следует решительно противодействовать всяким попыткам возродить практику таких договорных отношений между федеральным Центром и отдельными субъектами Федерации, которые нарушают принцип единства государственного суверенитета и верховенства Конституции России. Такие договоры и по форме, и по существу усугубляют объективно существующую асимметрию в социально-экономическом развитии регионов, провоцируют рост напряженности между нациями и конфессиями. Недобросовестная эксплуатация принципа суверенитета субъектов ведет к неразберихе и дисгармонии в государстве, к обособлению субъектов и в конечном счете к попыткам выхода из единого государства под надуманным и спекулятивно используемым лозунгом права наций на самоопределение.
Совершенствование федерализма требует решительного и коренного преобразования структуры национальной экономики. Полагаю, что без ликвидации абсолютного преобладания ресурсоориентированного сектора экономики в масштабах страны невозможно уменьшить степень экономической дифференциации регионов.
Одновременно следует предпринимать шаги по упорядочению бюджетно-налоговой политики государства, которая должна быть ориентирована на содействие развитию стимулов к наращиванию и эффективному использованию собственной налоговой базы регионов. Я абсолютно убежден в целесообразности законодательного реформирования бюджетного процесса, создания единой системы и единых критериев в подходе к предоставлению финансовой помощи Федерации бюджетам других уровней. Необходимо добиться повышения прозрачности и объективности бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Именно с учетом этого нужно ставить задачу достижения в перспективе финансовой самодостаточности субъектов Федерации и муниципальных образований.
Высокая социально-экономическая дифференциация регионов России остается одной из наиболее серьезных трудностей в реформировании всех слагаемых федеративных отношений. Уже наметились попытки реализовать меры по разрешению противоречий между формально-правовой симметрией и социально-экономической асимметрией, существующих в федеративном устройстве страны. В немалой степени этому способствовало бы сокращение предоставления отдельным субъектам Федерации недостаточно обоснованных с экономической точки зрения льгот и преференций.
Сейчас мы являемся свидетелями набирающего силу процесса укрупнения отдельных субъектов за счет их добровольного объединения, который не противоречит принципу нерушимости административных границ. Речь идет об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, возможном объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Камчатской области и Корякского автономного округа. Несмотря на все сложности, этот процесс можно считать целесообразным, основывающимся на объективных потребностях и возможностях страны и субъектов. Построение же федерации в форме некой матрешки из суверенитетов является противоестественным.
Особо важным на нынешнем этапе совершенствования федеративных отношений я считаю законодательное оформление комплекса мер, обеспечивающих политическую и юридическую ответственность региональных властей за результаты их социально-экономической деятельности. Установленный федеральным законом порядок наделения граждан полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации в полной мере способствует созданию единой системы исполнительной власти, обеспечивает адекватное выполнение общегосударственных задач и интересов. Следует одновременно законодательно закрепить механизмы досрочного прекращения президентом полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации вследствие выражения недоверия по результатам социально-политической и экономической деятельности. Побудительным мотивом повышения ответственности региональных властей стала бы дифференциация степени их самостоятельности, объема прав и ограничений в зависимости от уровня собственного налогового потенциала и финансовой обеспеченности территорий. В отдельных случаях было бы возможно введение временной финансовой администрации на территории субъекта.
Важнейшей составляющей преобразований, отвечающих современным потребностям Федерации, является реформа местного самоуправления. Принято политически и экономически взвешенное решение, не нарушая складывающийся баланс взаимоотношений между Центром и субъектами Федерации, наделить весомыми полномочиями местные органы власти. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства позволит существенно повысить ответственность и самостоятельность органов местного самоуправления. Вместе с тем перераспределение отдельных полномочий и предметов ведения в пользу местных органов власти делает их в значительной степени самостоятельными по отношению к региональным властям, открывает новые возможности для развития среднего и малого предпринимательства, придает устойчивость всей государственной конструкции.
Особо важным становится разграничение сфер финансовой деятельности, собственности и ответственности между субъектами Федерации и местным самоуправлением. Задача повышения эффективности бюджетных взаимоотношений между субъектами Федерации и местным самоуправлением является первостепенной. Реализация положений бюджетного федерализма должна в приоритетном порядке осуществляться на местном уровне. При этом федеральная власть должна держать этот процесс под особым контролем, стать действенным арбитром в урегулировании возникающих споров.
Таким образом, выстроенные в гармоничных взаимоотношениях федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления станут теми тремя источниками и тремя составными частями общей системы власти в стране, функционирование которых в рамках единого политического, экономического и правового пространства будут в состоянии обеспечить устойчивое и поступательное развитие российской нации и государства.
