Владимир Южаков
Человек на приеме у чиновника явно не чувствует себя тем клиентом, который всегда прав.
Фото Романа Мухаметжанова (НГ-фото)
Принято считать, что административная реформа – не более чем перетряска государственных структур и чиновничьих кресел. И действительно, она легко срывается на фальшивую ноту столо- или стуловерчения.
Но разве резкое повышение уровня удовлетворенности обращающихся в государственные органы людей качеством и доступностью государственных услуг не в наших интересах? Это первая из трех целей административной реформы на 2006–2008 гг., согласно концепции и плану, утвержденным правительством РФ в октябре 2005 г.
Вторая цель также не чужда многим россиянам. Требуется резко снизить уровень административного давления (читай – взятки, поборы) государственных чинов на бизнес, в том числе малый и средний. Для тех, кто «не в бизнесе», это полезно тем, что повышает конкуренцию, а значит, снижает уровень цен, повышает качество товаров и услуг.
Да и третья цель (повышение качества государственного управления до уровня, достигнутого «продвинутыми» странами), хотя и выглядит более «административно», все-таки, если посмотреть пристальнее, отражает именно людские интересы. Весь мировой опыт свидетельствует: уровень достатка и благополучия в стране прямо зависит от качества и эффективности государственного управления. Даже в тех странах, которым повезло с природными ресурсами. С нефтью и газом, например. К факторам качественности управления относится среди прочих степень и эффективность участия граждан и их организаций в подготовке и принятии государственных решений, затрагивающих их интересы.
Мало того, утверждены не только эти привлекательные цели, но и конкретные, по годам, показатели их достижения. В разы должна быть повышена удовлетворенность людей качеством и доступностью государственных услуг (с 14% удовлетворенных на старте, в 2005 г., до 70% – в 2010-м). К 2008 г. затраты бизнеса на преодоление административных барьеров должны сократиться с 8,5 до 3% от выручки.
Хочется, чтобы все, кого это касается, поняли свой интерес в этой реформе и в полной мере его реализовали.
Путь наименьшего сопротивления
Естественен возникающий в связи с этим скепсис. Цели, похоже, как это принято было говорить еще в советские времена, в интересах человека. Но жизнь покажет, так ли это на самом деле. Чаще всего было не так.
Проблема в том, что для достижения этих результатов всем чиновникам надо немало потрудиться. В частности, надо реализовать весь комплекс мер административной реформы.
А им – чиновникам – это надо? Как раз собственно чиновничьего интереса в этой административной реформе мало. Безусловно, он есть у той небольшой части чиновников, которые заглядывают в будущее, для которых качество государственного управления – предмет их заботы. Но для значительной части чиновников реформа несет прямое ущемление их личных интересов – серьезное снижение уровня возможностей мздоимства (шире – извлечения ненадлежащей выгоды).
Для большинства чиновников административная реформа – это дополнительная обуза и ответственность, увеличивающая их зависимость от людей. Фактически она предлагает чиновникам отказаться от вполне комфортного положения, когда люди для них – просители.
Конечно, реформа предусматривает некоторые механизмы мотивации для чиновников, которые будут участвовать в ее реализации. Да и новые правила работы, отношений с людьми станут со временем комфортными и даже выгодными для добросовестных чиновников, которые научатся работать ради конечного результата – удовлетворенности обратившихся к ним клиентов государственных органов. Но надеяться на то, что заявленные амбициозные цели реформы будут достигнуты усилиями самих чиновников, даже их реформаторской части, нет никаких оснований.
Поэтому и в саму концепцию административной реформы на 2006–2008 гг., и в ее цели и их показатели заложено ожидание, предположение активного, заинтересованного участия тех, для кого она, собственно, и делается, – людей и их организаций, в том числе бизнеса. Без этой активности не добиться предусмотренных (не на проценты, а в разы) роста удовлетворенности людей предоставляемыми им государственными услугами, снижения объема административных препон, повышения качества и эффективности государственного управления в целом.
В этом смысле административная реформа не является внутренним делом государственной власти. Она ориентирована на изменение отношений органов исполнительной власти Российского государства и взаимодействующих с ними граждан и их организаций (клиентов государства). Она также изначально ориентирована на оценку ее эффективности не чиновниками, ее реализующими, а гражданами и организациями.
Проблема в том, что люди не слишком-то стремятся проявлять такую активность. По разным причинам. Не верят – исходя из прежнего, не слишком обнадеживающего опыта. Не знают об обновленных целях и возможностях адмреформы и механизмах такого влияния. Наконец, потому, что сами эти предусмотренные реформой механизмы влияния нужно еще «пробить» на законодательном уровне и внедрить в практику.
В отсутствие требовательности, давления со стороны предполагаемого конечного потребителя результатов административной реформы (то есть нас с вами) торжествует принцип «наименьшего сопротивления». Чиновники склонны предлагать более удобные и менее хлопотные для себя решения. (У них, кстати, для этого есть и объективные основания – средств на заявленные цели реформы выделено очень мало.) Традиционные партнеры от бизнеса, от гражданского общества предпочитают их в этом поддерживать. Но менее хлопотные решения чаще всего не дают весомых результатов.
На практике обычно так и получается. Правительственная комиссия по административной реформе с начала ее нового витка рассмотрела уже около десяти стандартов государственных услуг и административных регламентов их предоставления. Среди наиболее массовых – выдача внутреннего паспорта гражданина РФ. Среди наиболее острых – государственная регистрация лекарственных средств.
Самый простой и потому характерный пример. Ведомства, разрабатывавшие административный регламент выдачи внутреннего паспорта гражданина РФ, первоначально предложили установить время ожидания гражданином (клиентом) получения готового уже паспорта у окошка паспортного стола не более 40 минут. На вопрос «Почему 40? Чем это обосновано?» разработчики дали ответ: это меньше, чем сейчас. Возможно, но такое ожидание вряд ли повысит уровень удовлетворенности этой государственной услугой тех, кто приходит за паспортом. В итоге обсуждения согласились, что время ожидания можно сократить, например, до 20 минут. Почему 20? Для того чтобы довести его, скажем, до 5 минут, не хватит ресурсов. Но достаточно ли этого, чтобы существенно (с 14 до 70% в итоговых, интегральных показателях) повысить число удовлетворенных качеством и доступностью государственных услуг?
В ходе обсуждения явно ощущалось отсутствие заинтересованного клиента, который бы боролся за максимальное сбережение своего времени.
Недостаточное участие клиента – заинтересованных и настойчивых представителей граждан или организаций – сказывалось на разработке и обсуждении и всех других стандартов госуслуг и административных регламентов. Принимались стандарты, обеспечивающие некоторое улучшение существующего положения дел. Однако при этом – в отсутствие настойчивого заинтересованного клиента – в значительной степени закреплялись существующие затраты времени, обременения для клиента, административные барьеры. Получается, что мы ценой некоторых улучшений цементируем существующие недостатки.
Где же выход? По-моему, прежде всего в том, чтобы настойчиво продолжать усилия по привлечению всех заинтересованных клиентов к проведению реформы, в данном примере – к разработке и принятию стандартов и регламентов.
Приглашение к участию
Правительственная комиссия по административной реформе начала очень важное дело. Фактически идет наработка опыта подготовки и принятия стандартов государственных услуг. Постепенно увеличивается число представителей граждан и организаций, участвующих в разработке и обсуждении этих стандартов и регламентов.
Но сейчас задача в том, чтобы в этот процесс включались не только традиционные партнеры соответствующего государственного органа, но и все, кого касается рассматриваемая государственная услуга или государственная функция. Не только удобные и лояльные, но и неудобные. Для этого, с одной стороны, Правительственная комиссия по адмреформе и Минэкономразвития РФ (сами или через соответствующий орган исполнительной власти) должны, на мой взгляд, обеспечить обязательное информирование всех организованных представителей пользователей государственной услуги о начале разработки ее стандарта с приглашением к участию в этой разработке и в обсуждении ее результатов. Пригласить, не полагаясь на то, что те сами обо всем могут узнать на соответствующих сайтах.
С другой стороны, все, кто вынужден обращаться в государственные органы, и те, кто представляет интересы этих людей, уже сегодня имеют все возможности (например, через сайт Минэкономразвития РФ) получить информацию о предполагаемой разработке стандарта могущей заинтересовать их государственной услуги. Затем можно попросить (пока попросить, а не потребовать) о своем участии в этой разработке и обсуждении проекта. По-моему, в своих интересах это должны сделать все клиенты государства и их представители.
А есть ли этот интерес?
Надо проверить. Это дело каждого потенциального интересанта. Если нет, то можно не суетиться. Но если, например, у вас есть регулярные проблемы с регистрацией недвижимости, то можно вспомнить, что, по оценке специалистов Всемирного банка, регистрация прав на недвижимость в нашей стране занимает 52 дня, а в Новой Зеландии – не больше 2 дней. Есть за что бороться при разработке соответствующего стандарта и административного регламента.
Или, если вы (или те, чьи интересы вы представляете) регулярно сталкиваетесь с проблемами открытия нового бизнеса, имеет смысл побороться за то, чтобы и в России, как в США, можно было открыть бизнес, потратив 5 дней и оформив 5 документов, а не 33 дня, пройдя 8 процедур, как это принято у нас сейчас.
Защищай себя сам
Сегодня государственные органы предоставляют гражданам и их организациям, в том числе бизнесу, более двух тысяч государственных услуг. Кроме того, интересы граждан затрагивают и многие другие государственные функции, например, связанные с контролем и надзором.
К сожалению, далеко не всегда есть организации, которые могли бы представлять интересы получателей той или иной государственной услуги или интересы людей, которых затрагивают другие мероприятия адмреформы.
Но это дополнительный стимул для развития гражданского общества. Например, по аналогии с обществами потребителей вполне можно себе представить общества по защите интересов получателей государственных услуг. Под эту задачу более активно могли бы развиваться различные саморегулирующиеся организации в бизнесе.
Сейчас решение привлекать или не привлекать клиентов государственных услуг к разработке и обсуждению соответствующих стандартов и адмрегламентов в значительной мере остается на усмотрение чиновников. Конечно, утвержденный Порядок разработки содержит рекомендацию привлекать граждан и организации, чьи интересы затрагиваются. Но это все же рекомендация. В ней нет гарантии, что все, кого это коснется, будут проинформированы и всем будет дана возможность участвовать.
Ситуация должна измениться по мере реализации самой адмреформы. Одним из шести крупных направлений адмреформы заявлено «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества». В рамках этого направления как раз и должна быть обеспечена обязательность привлечения граждан и организаций, бизнеса к принятию всех затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
Что касается стандартов госуслуг и административных регламентов их предоставления, то подробная и жесткая процедура обязательного привлечения к их разработке, обсуждению и даже принятию тех, чьи интересы они затрагивают, предусмотрена в проектах федеральных законов о стандартах государственных услуг и об административных регламентах исполнения государственных функций. В рамках этой процедуры должны быть созданы комиссии по разработке и применению стандартов и адмрегламентов, причем более половины состава этих комиссий будут представлять заинтересованных лиц (а не государство) и иметь право решающего голоса. Наконец, любое заинтересованное лицо будет вправе само подготовить и внести соответствующий проект.
Для того чтобы это стало нормой, также необходима активность гражданского общества. Такая активность будет нужна и для того, чтобы сформировать действенные, а не декоративные механизмы досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан. Внедрение таких механизмов поможет людям превратиться из просителей, жалобщиков у административного крыльца в клиентов, имеющих возможности реально отстоять свои интересы.
* * *
Чиновники, продвигающие административную реформу, поддерживают привлечение граждан и организаций к ее реализации. Но насильно мил все равно не будешь, надо и гражданам проявить инициативу. Пока не поздно. Вдруг это не такое уж широкое окно возможностей закроется?
Поэтому в заключение рискну порекомендовать тем, кто сам готов отстаивать свои интересы на публичном уровне или представляет определенные интересы людей, их организаций, – включить участие в административной реформе, содействие достижению ее амбициозных целей в свои планы и даже в число своих приоритетов. Разумеется, в той мере, в какой это отвечает вашим собственным интересам.
Полезным может быть все. Ваше личное участие, участие общественных организаций, создание специализированных общественных и экспертных организаций, ассоциаций заинтересованных лиц, ассоциаций поддержки административной реформы. Разработка проектов по интересующим вас вопросам, контроль за тем, что начато без вас, подготовка своих версий этих решений, организация публичного обсуждения. На сайте Минэкономразвития РФ по адмреформе (ar.economy.gov.ru) вы найдете перечень из 39 (на 2006 г.) и 383 (на 2006–2008 гг.) государственных услуг и государственных функций, для которых в приоритетном порядке будут разрабатываться стандарты и административные регламенты.
Главный риск для успешности административной реформы – возможное отсутствие запроса на нее со стороны гражданского общества. Если гражданское общество будет относиться к ней как к внутреннему делу чиновничьей корпорации, то реформа неизбежно пойдет по пути наименьшего сопротивления. Иными словами, не состоится.
Сейчас 72% чиновников считают, что они работают хорошо, удовлетворены своей работой, а 71% их клиентов, граждан, наоборот, этой работой не удовлетворены. Это соотношение надо изменить. В этом и суть административной реформы, и основа искомого интереса людей к ней.
