Сергей Костяев Рассмотрение проекта государственного бюджета на 2007 г. в Федеральном собрании РФ наводит на мысль о том, чтобы сравнить основные параметры российского бюджетного процесса с теми, которые имеют место в других странах, в частности в США. В целом 90% парламентской деятельности составляет процесс рассмотрения и утверждения государственного бюджета.
Всюду деньги
Действительно, «власть кошелька» как сущностная, родовая функция представительного органа обеспечивает функционирование системы сдержек и противовесов и контроль законодательной власти над расходами власти исполнительной.
Одним из побочных явлений бюджетного процесса в демократическом обществе является бюджетный лоббизм, или, как его называют в Америке, pork barrel – дележ казенного пирога. Особо пикантные формы он приобретает в политических системах с мажоритарной избирательной системой, где ради пополнения предвыборного фонда парламентарий волей-неволей вынужден потакать интересам местных элит, способствуя различного рода проектам, финансируемым за счет средств налогоплательщиков.
Сущность данного явления представлена в концепции «универсализма», согласно которой практически все законодатели получают свою долю бюджетного пирога безотносительно к партийной принадлежности, просто в силу необходимости формирования коалиции, призванной обеспечить прохождение соответствующего законопроекта. Тот факт, что практически все американские конгрессмены являются членами таких коалиций, объясняется, во-первых, наличием у многих законодателей возможности заблокировать или затормозить процесс утверждения того или иного проекта и, во-вторых, неопределенностью электоральных перспектив партии большинства, которая на следующих выборах может превратиться в партию меньшинства. При этом делается оговорка, что в парламентах, в которых политические партии играют существенную роль, имеет место некий «партийный универсализм», то есть распределение проектов между членами партии большинства. Это то, что сейчас имеет место в Америке и что было в России в 1990-е гг., когда в Государственной Думе доминировала КПРФ. С приходом к власти Владимира Путина бюджетный лоббизм в парламенте был практически искоренен.
Многоликий лоббизм
Результаты бюджетного лоббизма могут проявляться в нескольких организационных формах.
Первая из них – учреждение внебюджетного фонда, такого, как, например, Федеральный фонд строительства шоссейных дорог в США. Это наиболее желаемая и труднодостижимая цель любого бюджетного лоббиста, ибо создание подобной структуры, финансируемой только за счет специального целевого налога, позволяет направить себе и/или своему клиенту в карман десятки миллиардов долларов, не подлежащих ежегодному утверждению парламентскими комитетами.
Вторая – создание программы адресной помощи, которая относится к типу обязательных расходов, осуществляемых автоматически по строго фиксированным правилам, например, программы поддержания цен на сельскохозяйственную продукцию. Каждая группа в период усиления своего влияния стремится перевести лоббируемые ею ассигнования в категорию обязательных расходов (mandatory spending), не подлежащих ежегодному утверждению, отсюда и трудности с регулированием бюджетного дефицита.
Третья – выделение гранта, скажем, от федерального правительства правительству штата, а от него местному, или гранта на исследования какому-либо крупному университету. Представители региональных и местных органов власти, а также университетов составляют значительную часть корпуса вашингтонских лоббистов.
Четвертая форма реализации бюджетного лоббизма – государственные займы и кредитные поручительства. В США государственные займы обильно выдаются сельскому хозяйству, строительным предприятиям, малому бизнесу и экспортерам через Экспортно-импортный банк для продвижения экспорта. Государственными займами не брезговали такие компании, как «Боинг», «Крайслер», «Локхид-Мартин». В международных торговых конфликтах это всегда расценивается как скрытое субсидирование. Данная форма легко достижима и наиболее демократична, поэтому она чаще всего используется новичками на Капитолийском холме, пока еще неспособными протащить программу целевой помощи или выделение гранта.
Пятая форма бюджетного лоббизма – программы государственного страхования, например, страхование урожая сельскохозяйственных культур.
Шестая – специальный проект, статья в бюджетном законопроекте, закрепляющая строго фиксированную сумму на финансирование конкретного проекта в избирательном округе заинтересованного конгрессмена. До начала 1980-х гг. количество специальных проектов в принимаемых законах было ничтожно, и все проекты реализовывались напрямую через федеральные ведомства. Но со времен жесткого конфликта между президентом-республиканцем Рональдом Рейганом и демократическим Конгрессом число таких проектов резко возросло, поскольку только в законодательной форме конгрессмен мог обеспечить попадание денег адресату через громоздкую и запутанную систему федеральных ведомств. С тех пор взаимное доверие исполнительной и законодательной властей в США так и не было восстановлено.
В России с начала 2000-х гг. все многообразие форм бюджетного лоббизма было, к счастью, сведено к федеральным целевым программам, а основными субъектами бюджетного лоббизма теперь выступают главы наиболее влиятельных субъектов Федерации – Юрий Лужков, Валентина Матвиенко, Аман Тулеев и др.
Точки доступа
Основные точки доступа к бюджетному процессу, используемые заинтересованными группами, – это, во-первых, подразделения министерств и ведомств, разрабатывающие проекты бюджетов своих структур. Во-вторых, это Административно-бюджетное управление (АБУ) президента США и бюджетная комиссия Минфина в РФ, сводящие все проекты воедино в соответствии с «национальными» (и/или групповыми) приоритетами. Влияние на АБУ и Минфин – самая заветная мечта любого бюджетного лоббиста, доступная лишь тем, кто в состоянии потратить несколько десятков миллионов долларов на предвыборную кампанию президента.
В-третьих, бюджетные комитеты Конгресса и Госдумы. В-четвертых, в США это специализированные комитеты по различным отраслям управления (вооруженным силам, энергетике, международным делам и т.п.), в которых разрабатываются рамочные законы, дающие право на расходование средств в рамках той или иной программы.
В-пятых, комитеты по ассигнованиям Конгресса США, принимающие (или, что чаще, не принимающие) к 1 октября – к началу финансового года, – 11 законов о выделении конкретных средств (appropriation bills). Членство в комитетах по ассигнованиям рассматривается конгрессменами не только как электоральный ресурс, позволяющий оказывать услуги, повышающие объем средств в предвыборном фонде, но и просто как возможность повысить личное благосостояние. Например, член комитета по ассигнованиям Палаты представителей демократ А.Молохан учредил 5 некоммерческих организаций, а затем направил на их счета 250 млн. бюджетных долларов, за что угодил под расследование ФБР.
В-шестых, согласительные комиссии Палаты представителей и Сената, вырабатывающие итоговый вариант законопроекта в том случае, если версии палат отличаются друг от друга. В-седьмых, партийные клубы конгрессменов, предоставляющие возможность всем желающим пообщаться за ланчем с конгрессменами за определенную плату. Например, в созданном по образцу «Комитета демократических лидеров» «Республиканском партнерстве главной улицы» можно, заплатив 15 тыс. долл., дважды отобедать с конгрессменом, а за 25 тыс. долл. – трижды.
В России в 2000-е гг. эффективность бюджетного процесса повысилась – в противовес постоянным проблемам в данной сфере в США. Многочисленные формы бюджетного лоббизма были сведены к федеральным целевым программам, основными точками доступа теперь являются администрации президента и правительство. Многообразные субъекты дележки бюджетного пирога лишились доступа к средствам налогоплательщиков. Все это заслуживает позитивной оценки. Тем не менее эффективность собственно бюджетной политики оставляет желать лучшего, но это уже предмет отдельного разговора.
