Аркадий Любарев
Чем больше наблюдателей, тем выше доверие к результату.
Фото Романа Мухаметжанова (НГ-фото)
«Независимая газета» (02.02.11) опубликовала статью Виктора Шейниса «Возвращение смысла». Он справедливо отмечает, что заложенная в проекте Избирательного кодекса РФ программа преобразований не может быть реализована до федеральных выборов 2011–2012 годов, и потому предлагает обсудить «частичные существенные (но не косметические!) перемены, сконцентрированные в немногих ключевых точках». Предлагаемые меры должны быть реализуемыми до начала осенней избирательной кампании (как с технической, так и с политической точек зрения), и при этом существенными, а не косметическими.
Правда, пока со стороны правящих групп не видно реального стремления пойти на существенные изменения избирательного законодательства. Поэтому речь должна идти о таких изменениях, на которые власть сможет пойти под влиянием сильного общественного давления.
По отдельности и вместе
С точки зрения реализуемости до начала осенней избирательной кампании я бы сразу отверг предложение Шейниса о восстановлении на выборах в Госдуму смешанной избирательной системы. Для этого надо ведь отбросить действующий закон и подготовить новый. Но такой закон еще никто не начал писать, а до начала кампании осталось всего около полугода. В этом плане реальнее даже принять Избирательный кодекс – он по крайней мере уже написан. Я уже не говорю о том, что столь кардинально менять правила менее чем за полгода до начала кампании плохо со многих точек зрения. К тому же во всех партиях уже идет подготовка к выборам именно исходя из действующей схемы.
Далее: любые предложения необходимо оценивать как по отдельности, так и в комплексе друг с другом. В зависимости от этого они будут иметь разный смысл. Вот, скажем, предоставление всем зарегистрированным партиям права участвовать в выборах без предварительных условий (вероятно, имеется в виду – без сбора подписей). Эта идея имеет, пожалуй, наибольшие шансы быть реализованной, поскольку соответствует пожеланию, высказанному президентом в Послании 2009 года (там только срок его реализации не был обозначен). Но что оно даст, если не будет либерализован закон о партиях и к сентябрю мы будем иметь все те же семь партий? Я не думаю, что руководство страны сейчас заинтересовано в недопущении до думских выборов трех непарламентских партий, ведь тогда выборы будут выглядеть совсем неприлично. Нет сомнений, что эти партии смогут собрать 150 тыс. подписей. И если нет заинтересованности в их недопуске, то ЦИК не будет утруждаться и браковать более 5%.
Также при наличии всего семи партий теряют остроту проблемы блокирования и выдвижения в качестве кандидатов представителей других партий. С другой стороны, если не увеличивается число партий, то имеет смысл требовать не снижения заградительного барьера, а его полной отмены: когда партий всего семь, барьер не имеет никакого позитивного смысла.
Короче говоря, все эти меры без расширения конкурентного поля будут скорее косметическими, чем существенными. Но реально ли расширить конкурентное поле? Если говорить об изменении закона о партиях, то думаю, что какая-то существенная его правка (в том числе отказ от критерия численности) перед выборами не реализуема. Важнее добиться, чтобы партии, уже созданные, смогли успешно пройти процедуру регистрации. Но это зависит не только от закона, но и от практических действий Минюста и его подразделений в регионах. Мы ведь знаем, как много здесь возможно злоупотреблений.
Без изменения закона
Мне представляется, что для возвращения выборам смысла важнейшее значение могут иметь меры, не связанные с изменением законов. И здесь первое слово – за президентом и его администрацией. Прежде всего они должны и публично, и на практике перестать спускать в регионы «разнарядки» по результатам выборов. Более того, должно быть четко сказано, что работа региональных властей на выборах будет оцениваться не по процентам за «Единую Россию», а по количеству и серьезности жалоб.
При этом количество и серьезность жалоб должна оценивать не ЦИК. Мы знаем, как она это делает. Да и в принципе не может вертикально организованная система оценивать жалобы на саму себя. Нужен независимый орган. Его даже не надо специально создавать: в Совете при президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека достаточно специалистов, которые разбираются в выборах не хуже членов ЦИКа.
Не может служить показателем и количество жалоб, удовлетворенных судом. Дело тут не только в состоянии судебной системы. Напомню: по Гражданскому процессуальному кодексу, в судебных делах по защите избирательных прав одна из обязательных сторон – прокурор. И чаще всего «защищающейся» стороной является избирательная комиссия. Причем опыт показывает, что избирательная комиссия обычно защищает не только свои решения, но и действия других властных структур. Пока избирательные комиссии и прокуроры будут защищать не права граждан, а «честь любого мундира», рассчитывать на объективное рассмотрение дел в судах не приходится.
С избирательными комиссиями сложнее – они хоть и объединены в вертикаль, но формально независимы. А вот роль прокуратуры изменить легче. Но для этого опять-таки нужна воля президента.
Отдельный вопрос – «паровозы»: на них во многом построены избирательные технологии «партии власти». Да, отрицательное отношение общества к «паровозам» может в какой-то степени повлиять на руководство и заставить его пересмотреть свои позиции. Но и здесь я бы на начальном этапе больше рассчитывал на практику, а не на закон. Достаточно, чтобы президент отрицательно оценил практику участия губернаторов в партийных списках, и ситуация сразу изменится. А потом это уже следует дополнить законодательными мерами: обязанность высших должностных лиц уходить в предвыборный отпуск, санкции за отказ от мандата и др.
И, повторяю, необходимо отказаться от практики придирок и запугиваний в ходе регистрации политических партий и их региональных отделений, чтобы недавно созданные партии смогли успешно пройти эти процедуры.
Законодательные меры
В случае принятия этих мер будет иметь смысл подкрепить их некоторыми законодательными новеллами. Для этого можно было бы воспользоваться рядом наработок из нашего проекта Избирательного кодекса.
В отличие от Шейниса я бы не стал обсуждать вариант optimum, полагая, что оптимальный вариант – это как раз и есть наш Избирательный кодекс. Предложу здесь свой вариант minimum (который частично пересекается с предложениями Шейниса).
1. Выдвижение и регистрация кандидатов и партийных списков. Эту главу закона трудно исправить точечными изменениями, она нуждается в кардинальной переработке. Тем не менее кое-что сделать можно:
а) вернуть на выборы избирательный залог;
б) для выборов президента ввести в качестве альтернативы сбору подписей избирателей сбор подписей депутатов всех уровней («вес» подписи депутата – число представляемых им избирателей);
в) повысить – хотя бы до 15% – допустимую долю брака в подписных листах и допустимый избыток представляемых подписей;
г) отказаться от наиболее одиозных оснований для признания подписи недействительной, в частности от несоответствия формы подписного листа образцу;
д) в качестве альтернативы пунктам а, в, г для выборов в Государственную Думу ввести заявительный порядок регистрации всех партийных списков.
2. Снизить заградительный барьер на выборах в Государственную Думу до 3% (снижение до 5% принципиально ничего не изменит).
3. Восстановить строку «против всех». На первый взгляд, эта мера не кажется существенной. Однако обсуждение нашего проекта в регионах показало, что она встречает почти абсолютную поддержку: за нее высказались 87% ответивших на вопросы нашей анкеты. Очевидно, наличие графы «против всех» создает у избирателей ощущение, что у них в любой ситуации остается выбор, и это существенно увеличивает их доверие к выборам.
4. Предвыборная агитация. Для возвращения выборам смысла необходимо обеспечить полноценную агитационную кампанию. Вот наиболее важные предложения:
а) отменить запрет на критику соперников в телеэфире;
б) ввести за отказ от участия в теле- и радиодебатах санкцию в виде лишения кандидата или партии эквивалентного объема эфирного времени на индивидуальную агитацию;
в) запретить теперь уже полиции принимать меры по пресечению агитации (в том числе изъятие агитационных материалов) без прямого указания соответствующей избирательной комиссии.
5. Избирательные комиссии. Сейчас речь может идти только об участковых комиссиях: новые составы территориальных уже сформированы, новые составы ЦИКа и комиссий субъектов Федерации будут сформированы раньше, чем можно успеть изменить закон. Одно из очевидных предложений – обязательное включение в состав участковых комиссий одного представителя каждой зарегистрированной партии (при наличии таких предложений). Легко понять, что, к сожалению, у большинства партий не хватит людей, чтобы они работали на всех участках. Поэтому наше радикальное предложение – разрешить самовыдвижение граждан в состав участковых комиссий и при избытке кандидатур отбирать членов по жребию. Если боязно реализовать это предложение сразу в масштабе страны, можно на думских выборах провести эксперимент в нескольких регионах.
6. Голосование и подсчет голосов. Здесь можно использовать целый ряд мер, предложенных в проекте Избирательного кодекса, которые направлены на усиление контроля и предотвращение фальсификаций. Некоторые из них требуют материальных затрат – прозрачные ящики для голосования, одноразовые номерные пломбы, журнал участковой комиссии. Но эти не столь уж большие затраты с лихвой оправдываются повышением доверия к результатам выборов.
Отмечу еще одну важную меру, не требующую затрат: запрет для участковой комиссии составлять повторный протокол и (или) производить повторный подсчет голосов по собственной инициативе, то есть без коллегиального решения вышестоящей избирательной комиссии или решения суда. И, конечно, восстановление права общественных объединений направлять наблюдателей на избирательные участки.
Это тот минимум, без которого предстоящие федеральные выборы вряд ли смогут стать чем-то большим, чем декорация. Ну а после выборов следует прямо ставить вопрос о принятии Избирательного кодекса и нового закона о политических партиях. Чтобы федеральные выборы следующего цикла, а также региональные и муниципальные выборы проводились уже по обновленному законодательству.
