Талия Хабриева
Специалисты стремятся сделать госзаказы и госзакупки прозрачными.
Фото ИТАР-ТАСС
9 декабря, отмечался Международный день противодействия коррупции. Эта памятная дата связана с принятием Конвенции ООН против коррупции, участниками которой к настоящему времени стали 158 государств.
Учитывая общее количество государств – членов ООН (193), можно отметить очень высокий уровень ратификации этого документа. Во многом такой успех обусловлен тем, что коррупция стала общей бедой для всех, выйдя на новый, транснациональный уровень. Поэтому бороться с ней можно лишь сообща, всем миром.
Российская Федерация ратифицировала конвенцию в 2006 году. С тех пор многое было сделано. Базовыми документами по реализации требований антикоррупционных конвенций стали федеральные законы «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции».
Международный документ и наши законы
В апреле 2010 года указом президента были утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, предусматривающие принятие новых законодательных актов.
В их ряду особое место занимает федеральный закон от 21 ноября 2011 года, который ввел нормы об увольнении должностных лиц в связи с утратой доверия, распространил антикоррупционные требования на все государственные и муниципальные должности, обязал банки и иные кредитные организации предоставлять сведения о доходах и обязательствах имущественного характера чиновников.
В законодательном освоении требований антикоррупционных конвенций Россия не уступает зарубежным государствам. Практически все международные обязательства России исполнены. Вместе с тем остается ряд нерешенных проблем, связанных в основном с особенностями национальной правовой системы.
Уголовная ответственность юридических лиц
Одной из таких проблем является введение института уголовной ответственности юридических лиц, предусмотренного в ст. 26 Конвенции против коррупции. Такой институт существует в законодательстве Австралии, Англии, Бельгии, Израиля, Канады, Китая, Нидерландов, США, Франции, ряда других государств.
В России и в некоторых других странах (в частности, в Германии и Испании) реализация этого положения конвенции вступает в противоречие с действующими требованиями национального законодательства и традиционными уголовно-правовыми доктринами.
Обязательное условие уголовной ответственности – наличие вины, предполагающее осознание содеянного. Поэтому к юридическому лицу понятие вины не применимо. В тех странах (Великобритания и ряд других), где закон допускает уголовную ответственность юридического лица, принято считать, что его вина воплощается в виновном поведении его руководителей или представителей.
В России для введения уголовной ответственности юридических лиц необходимо изменение концепции уголовного законодательства. Нуждается в решении вопрос об определении физических лиц (директор, бухгалтер, учредитель и т.д.), чьи действия будут обусловливать причастность юридического лица к коррупционному преступлению. При введении таких норм следует учесть, что их применение может повлечь ущерб для держателей акций, владельцев долей, не совершавших преступлений.
Сказанное объясняет позицию российского законодателя, ограничившегося введением административной ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 19.28 КоАП). Такой подход не вступает в противоречие с отечественной уголовно-правовой доктриной, обеспечивает большую оперативность привлечения к ответственности, позволяет дифференцировать правонарушения в зависимости от степени их опасности с большой вариативностью размеров административных наказаний. В частности, предусматривается возможность наложения административного штрафа за коррупционные правонарушения юридических лиц в размере до 100 млн. руб. (около 2,5 млн. евро).
Незаконное обогащение
Сложным для многих государств остается вопрос реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции о незаконном обогащении. В соответствии с ней каждое государство-участник принимает законодательные и другие акты о признании в качестве уголовно наказуемого деяния значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать (незаконное обогащение).
Указанное положение может вступить в противоречие с конституционными положениями многих государств, закрепляющими презумпцию невиновности и право обвиняемых не свидетельствовать против самих себя, а также своего супруга (супруги) и других близких родственников.
Идет постоянное совершенствование законодательства и правоприменительной практики в этой сфере. Прорабатываются различные варианты совершенствования форм декларирования не только доходов, но и расходов чиновников.
Обязанность декларирования расходов установлена во многих странах. Необходимость такого декларирования закрепляется на законодательном и подзаконном уровнях актами о парламенте, государственной службе, налогах, финансовом контроле; кодексами поведения для различных категорий должностных лиц, законодательством о борьбе с коррупцией. Подобные акты действуют в США, Великобритании, Бельгии, Италии, Финляндии, Канаде, Австралии, Китае, других государствах.
Декларирование предусматривает представление обширного перечня сведений об имущественном положении и финансовых интересах по установленной форме, позволяющей получить ясную картину расходования средств на различные цели.
В России в настоящее время государственные служащие предоставляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которые фактически отражают часть их расходов. Поэтому при реализации вышеупомянутой обязанности пошли по пути расширения уже имеющейся формы декларирования.
Вместе с тем проблемными не только для России, но и для других государств остаются вопросы:
– определения объектов декларирования;
– определения субъектов декларирования сведений о расходах (представляется излишним требование о декларировании расходов всеми без исключений государственными служащими, поскольку в таком случае обеспечить полноценную проверку деклараций не представляется возможным);
– обеспечения контроля за предоставлением сведений о расходах (могут привлекаться налоговые органы, органы финансового мониторинга, счетные палаты и т.д.).
Необходимо сокращение каналов и возможностей наличного денежного оборота, совершенствование механизмов информационного обмена, расширение обязанностей кредитных организаций, а также иных организаций и лиц (в частности, адвокатов, нотариусов, бухгалтеров) предоставлять сведения об известным им фактах, подпадающих под действие ст. 20 конвенции ООН.
Следует отметить, что в России постепенно складывается подобная практика, основанная на требованиях Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В соответствии с данным законом при наличии у адвоката, нотариуса, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг, любых оснований полагать, что сделки или финансовые операции осуществляются или могут быть осуществлены в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, они обязаны уведомить об этом уполномоченный орган. Но нет данных, что указанные лица предоставляют такую информацию. Очевидна необходимость установить в законе санкции за нарушения подобных требований, как это сделано, например, в законодательстве Великобритании.
 Коррупция вызывает общественный протест. Эта демонстрация – в Албании. Фото Reuters |
Предупреждение отмывания
К числу наиболее сложных относится и проблема имплементации ст. 14 конвенции ООН – статьи, посвященной механизмам предупреждения отмывания денежных средств, полученных преступных путем. Проблема вызвана латентностью таких правонарушений.
Конвенция ООН предлагает государствам-участникам руководствоваться соответствующими инициативами региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, направленными против отмывания денежных средств. Как известно, созданная по инициативе стран «большой семерки» Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) приняла программу борьбы с отмыванием преступных доходов, которая реализуется как на универсальном, так и на региональном уровнях. Положения, касающиеся борьбы с отмыванием денег, содержатся в законодательстве большей части государств.
В 2011 году Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ провел для Федеральной службы по финансовому мониторингу анализ законодательства ЕАГ (евроазиатских государств – России, Китая, Индии, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана) в сфере противодействия отмыванию денег и финансирования терроризма. Были выявлены зоны коррупционного риска, связанные с несовершенством национальных систем законодательства: регулирование систем внутреннего контроля и внутреннего аудита в кредитных и иных организациях; регламентация полномочий надзорных органов; отбор персонала и его профессиональная подготовка; взаимодействие государственного и частного секторов.
На основе проведенного анализа институтом была разработана специальная Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов государств – членов ЕАГ, позволяющая выявлять те факторы, которые способствуют отмыванию денежных средств, полученных преступным путем.
Такие методики могут внести существенный вклад в имплементацию ст. 14 конвенции ООН против коррупции. И работа над их созданием должна быть продолжена и расширена.
Государственные и муниципальные закупки
Статья 9 конвенции требует создания надлежащих систем государственных закупок, которые основываются на принципах прозрачности, конкуренции, объективности принятия и эффективности принятых решений, в том числе с точки зрения предупреждения коррупции.
Долгое время в нашей стране действовала конкурсная система размещения заказов. Она позволила существенно снизить уровень коррупционных угроз. Но полностью задачи предупреждения коррупции она не решила, поскольку допускала возможность принятия заказчиком субъективных решений при оценке заявок участников.
Новая система открытых аукционов была введена в 2005 году с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Многие ранее существовавшие коррупционные схемы были разрушены. Но усугубились другие проблемы, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств, поставками некачественных товаров либо неисполнением обязательств недобросовестными поставщиками.
Дело в том, что действующий закон в основном регламентирует процедуры проведения аукционов. А необходимо, чтобы он решал и вопросы нормирования, прогнозирования и планирования публичных нужд.
Сейчас подготовлен законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг». Он предполагает внедрение нормирования, что может стать залогом успеха в борьбе с недостатками существующей системы публичных закупок.
Вместе с тем очевидна необходимость разработки дополнительных мер по совершенствованию системы государственных закупок. Она должна решать задачи не только экономии бюджетных средств, но и обеспечения высокого качества тех товаров, работ и услуг, которые становятся предметом поставок для государственных и муниципальных нужд. Как показывает практика, низкая цена, заявленная на торгах, – это цена либо неисполнения, либо ненадлежащего исполнения контракта. Поэтому ценовые показатели не должны быть главными параметрами при решении вопроса о размещении государственных и муниципальных заказов. Должны учитываться и другие параметры, что, конечно, требует действенной системы контроля, охватывающей всю цепочку организации государственных и муниципальных закупок от нормирования и планирования до размещения заказов и мониторинга результатов исполнения контрактов.
Публичные услуги
Статьи 9 и 10 конвенции требуют совершенствования административных процедур, в том числе в сфере оказания публичных услуг. До недавнего времени питательную почву для распространения коррупции создавала неурегулированность вопроса о платности (бесплатности) предоставления услуг органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также подведомственными им организациями. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ст. 8 и 9) внес ясность в этот вопрос, установив, что государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе. Исключения составляют случаи, когда за оказанные публичные услуги взимается государственная пошлина либо предоставление таких услуг осуществляется за счет средств заявителя.
В целях реализации указанного федерального закона правительство Российской Федерации утвердило в мае 2011 года Правила определения размера платы за оказание услуг, которые необходимы и обязательны для предоставления федеральными органами исполнительной власти.
Значительная работа по регулированию вопросов платности государственных и муниципальных услуг ведется и в субъектах Российской Федерации. Так, например, постановлением правительства Москвы от 15 августа 2011 года № 359-ПП утвержден перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг органами исполнительной власти города Москвы. Этим актом четко определено, какие именно государственные услуги оказываются органами исполнительной власти города безвозмездно, а какие предоставляются за счет заявителя.
Вместе с тем остаются проблемы, связанные с обеспечением межведомственного взаимодействия. Они вызваны в основном неразвитостью инфраструктуры предоставления публичных услуг, недостаточной квалификацией государственных и муниципальных служащих, отсутствием действенных мер ответственности за непредоставление публичных услуг либо за несоблюдение установленных стандартов.
Противодействие коррупции в частном секторе
В основном борьба с коррупцией сфокусирована на государственный аппарат. Но коррупция наиболее подпитывается частным сектором, прежде всего коммерческими структурами.
Подходы к противодействию коррупции в частном секторе, предусмотренные ст. 12 конвенции ООН, еще только формируются.
В основном они реализуются посредством внесения в уголовные кодексы норм, устанавливающих ответственность за коррупцию в частном секторе (Германия, США, Франция, Норвегия, Греция, Дания и др.). В частности, Уголовный кодекс ФРГ предусматривает ответственность за предоставление незаконных преимуществ в частном бизнесе в обмен на материальные блага.
Однако очевидно, что ощутимых успехов в борьбе с коррупцией добиваются лишь те страны, в которых применяется комплексный подход к противодействию коррупции в частной сфере, предполагающий применение системы политических, правовых, организационных, экономических, пропагандистских и иных мер, а также взаимодействие государства, общества, бизнес-структур и граждан в процессе их применения.
Примером такого подхода может служить опыт борьбы с коррупцией в США и Великобритании после принятия соответственно закона Сарбанса–Оксли (2002) и закона о взяточничестве (2010). Последний закон, например, содержит норму об ответственности коммерческих организаций за ненадлежащую организацию своей деятельности, приведшую к взяточничеству. Новеллой английского законодательства является норма об ответственности юридических лиц за непредотвращение взяточничества, совершенного от имени компаний лицами, связанными с ними (менеджерами, работниками, агентами, посредниками, консультантами и иными лицами). Компаниям рекомендуется осуществлять проверку бизнес-партнеров на причастность к коррупционным правонарушениям; внедрять внутрикорпоративные процедуры предотвращения коррупции; принимать обязательные к исполнению инструкции о действиях сотрудников в случаях шантажа или вымогательства со стороны чиновников и конкурентов.
Внедрение таких мер позволяет частным компаниям не только исключить расхищение собственных средств, но и избежать тех санкций, которые могут быть применены к ним за нарушения антикоррупционного законодательства. Например, в США за нарушения Закона США 1977 года «О борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности» в 2008 году на компанию «Сименс» (Германия) были наложены штрафы в размере 800 млн. долл. В 2010 году к ответственности привлекались компании БАЕ (Великобритания) – 400 млн. долл.; «Снампрогетти/Ени» (Нидерланды/Италия) – 365 млн. долл.; «Технип» (Франция) – 338 млн. долл.; «Даймлер» (Германия) – 185 млн. долл. и другие.
В целом в мире наблюдается тенденция к последовательному усилению государственного вмешательства в частную сферу с целью противодействия коррупции. Представляется, что эта тенденция будет усиливаться и что в скором времени появятся новые решения проблемы коррупции в частном секторе.
* * *
Заключая эту тему, хочу подчеркнуть, что противодействие коррупции будет успешным только при условии гармоничного сочетания международно-правовых и национально-правовых механизмов борьбы с коррупцией; создания комплексных антикоррупционных механизмов, распространяющих свое действие на публичную и частную сферы; повышения качества нормативных актов и эффективности правоприменительной практики; постоянного взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества и научным сообществом в решении задач борьбы с коррупцией.
