Николай Розов
Пока к Основному закону апеллируют в основном риторически.
Фото Interpress/PhotoXPress.ru
Статья известного специалиста по конституционному праву Михаила Краснова «Конституция для Акакия Акакиевича» (см. «НГ» от 15.06.12) подкупает искренностью интонации и смелым масштабным сочетанием личной трактовки евангельских нравственных идей, абстрактной философской заявки на шкалу ценностных, политико-правовых приоритетов и вполне предметного обсуждения желаемой структуры взаимодействия ветвей власти в стране. Подготовленный под руководством Михаила Краснова проект Конституции устраняет многие недостатки действующей Конституции 1993 года, хотя и сам не свободен от недочетов и странностей (многие из них были отмечены участниками обсуждения его в фонде «Либеральная миссия»).
Исходя из достоинства
Не хотелось бы на страницах газеты вступать в морально-философскую и тем более религиозно-политическую полемику. Отмечу только, что сама идея основывать в XXI веке Основной закон светского республиканского государства с основательно секуляризированными культурой и населением, да еще с традициями поликонфессиональности, на нормах, почерпнутых из какой-либо одной священной книги, крайне сомнительна.
Во-первых, такая заявка сразу открывает шлюзы для атак со стороны представителей иных конфессий. Именно с позиции достоинства, которую столь страстно защищает Михаил Краснов, с идеями включения в Конституцию норм из священных книг ислама, иудаизма, буддизма непременно выступят те, кто посчитает (и не без оснований) привилегию христианства в столь важном вопросе умалением достоинства их религий и святынь.
Во-вторых, сам подход к выбору отдельных максим из самих Евангелий всегда будет вызывать вопросы: почему взяты эти, а не другие? Например, «Не думайте, что Я пришел принести мир на землю; не мир пришел Я принести, но меч» (Матф. 10, 34).
В-третьих, попытка основать Конституцию на религиозных принципах подрывает светский характер государства, грозит усилить и так уже идущий процесс проникновения Церкви в школу, превращения одной из религий в официальную, к тому же, как теперь ясно видно, сервильную к власти и репрессивную идеологию.
Но если не из Евангелия, то где же взять твердую основу в нашу обманчивую эпоху с разгулом цинизма, «деконструкций» и «симулякров»? Ситуация, между прочим, отнюдь не плачевна.
Есть ведь общие принципы гуманизма, включающие личную свободу, то же человеческое достоинство, гражданские и политические права. Эти принципы зафиксированы в Декларации прав человека ООН и развиты в ряде последующих международных документов. К этому солидному корпусу ценностей и норм следует добавить еще два компонента, крайне актуальных для современной России.
Во-первых, признание неустранимости идейного и культурного разнообразия, нестираемых границ этнического, конфессионального, идеологического, вкусового характера. Конституция должна быть направлена не на то, чтобы внушить им всем одинаковые ценности и принципы (даже такие благородные, как «меньший имеет преимущество»), а на создание общей структуры механизмов взаимодействия, жизни этих разных групп как солидарной и успешно развивающейся нации.
Во-вторых, учет современных философско-политических и макросоциологических концепций, результатов исторических сравнений как раз относительно условий такого успеха. Укажу хотя бы на принципы открытого доступа, свободы создания организаций и надежной государственно-правовой защиты конкуренции во всех сферах, а также на принцип коллегиального разделения власти. К этим философским и научным результатам общего характера следует прибавить необходимость выхода России из болезненной колеи циклов, преодоления общего политико-правового нигилизма и цинизма, массового патернализма, а главное – авторитарных и персоналистских традиций так называемой системы русской власти.
Как смотрится в этой перспективе забота Михаила Краснова об Акакии Акакиевиче – слабых, меньших, аутсайдерах? Главным вектором теперь оказывается не государственное социальное обеспечение (вполне оправданное для нетрудоспособных), а именно обеспечение открытого доступа и таких выверенных правил конкуренции, которые, с одной стороны, стимулировали бы более слабых на труд и достижение успеха, с другой стороны, не ущемляли бы сильных и талантливых чрезмерным сужением доступа для них, например, через квоты и привилегии для слабых.
Ограничение полномочий
Перейдем к самому острому и захватывающему вопросу соотнесения и порядка взаимодействия верховных властей в стране, тому, что политологи называют формой правления, а более современно и изысканно – институциональным дизайном.
Верное направление в проекте группы Михаила Краснова – ограничение полномочий президента, усиление парламента и утверждение реального разделения властей. Но произошло то, что можно назвать недолетом. Фактически президент в новом проекте, утверждающий премьера, руководящий всеми силовыми структурами, назначающий выборы в парламент, способный в отдельных случаях назначать премьера и правительство и даже распускать парламент, возглавляющий комитет по судебным делам (то есть фактически контролирующий и судебную систему), остается возвышающимся над ветвями власти институтом. И все разговоры о его «нейтральности» остаются лишь благими пожеланиями.
В оправдание этого Михаил Краснов пишет об опасностях парламентской системы. «Парламентская модель, во-первых, требует уже закаленных в политической борьбе партий со своим ядерным электоратом, чего у нас нет. А во-вторых, она опасна именно в сегодняшней России, где ценности права не просто не успели еще укорениться, но и все последние годы дискредитировались... Поэтому, в частности, региональные элиты воспримут парламентскую систему с институционально слабым главой государства и зависящим от парламента премьером фактически как безвластие».
Сетования на незрелость партий, когда парламент управляем и отлучен от формирования правительства, сродни извечным упрекам по адресу безжалостно «зачищаемой» оппозиции в маргинальности, а целенаправленно зомбированного народа – в «неготовности к демократии».
Да, для современной России не подходит чисто парламентская система, когда выигравшая выборы партия полностью формирует правительство, а президент выполняет лишь представительские функции. Но как при сильном президенте обезопасить политическое устройство от новой узурпации власти президентскими структурами?
Углубить разделение властей
Подсказку дает классический принцип разделения властей. Причем вовсе не обязательно останавливаться на хрестоматийной триаде ветвей власти: исполнительная, законодательная и судебная. Характерные для России жесткие «клещи» между обязательностью царя и необходимостью ограничить его склонность к всевластию приводят к ответу, поначалу кажущемуся слишком непривычным: еще дальше углубить разделение властей, а именно поставить твердую функциональную границу между властью президента и властью главы правительства.
Эта идея находит свое выражение в так называемой президентско-премьерской системе, которую в свое время предлагал Григорий Голосов: «От парламентаризма следует взять концентрацию всех законодательных полномочий в руках парламента, а также исключительную ответственность правительства перед ним – за исключением тех сфер, которые определены как исключительная компетенция президента. Коль скоро такие сферы существуют, от президенциализма следует взять жесткое разграничение полномочий. Если что-то положено делать президенту, то парламенту и премьеру путь туда заказан».
Президентское и правительственное
На мой взгляд, Григорий Голосов также оставляет слишком много полномочий в руках президента, подчиняя ему практически все силовые структуры, давая право увольнять губернаторов. Правильнее четко обозначить миссию президента как «стража прав и свобод граждан», защитника Конституции, внешней безопасности, суверенитета и целостности страны. В таком случае федеральные структуры полиции, следствия, наркоконтроля, таможни должны перейти в ведение премьера и правительства. Зато прокуратура, главной задачей которой становится контроль за соблюдением законности самими государственными органами (в том числе региональными), защита прав и свобод граждан от чиновничьих посягательств, и антимонопольный комитет становятся чисто президентскими структурами. При таких полномочиях президент для региональных элит отнюдь не будет «слабой фигурой». Он не может уволить избранного народом губернатора (принцип действительного федерализма), но его прокуроры могут раскрыть незаконные действия губернатора, подать на него в суд за ограничение конкуренции в регионе или теневые махинации с землеотводом.
Экономические, культурные, экологические аспекты внешней политики также должны быть функциями правительства. Президенту достаточно курировать вопросы войны и мира, оборонительных союзов и договоров по вооружениям. Премьер и правительство занимаются всеми социальными и экономическими вопросами – грубо говоря, заведуют деньгами.
Премьер-министр самостоятельно формирует структуру правительства (состав комитетов, советов, министерств, агентств), согласуя кандидатуры руководителей ведомств с партийными фракциями, блоками и коалициями Думы, а затем эти назначения утверждаются Думой. Если премьер-министр не представляет состав правительства, удовлетворяющий Думу, то после третьей неудачной попытки Дума избирает нового премьер-министра.
Президент и его структуры вмешиваться в дела правительства не имеют права. Президент не может вмешиваться также в дела судов и тем более парламента, обеих его палат.
Как избежать, хотя бы ослабить действие «железного закона олигархии», согласно которому элиты со временем сплачиваются и начинают солидарно бороться только за сохранение власти? На это должны быть направлены строгие нормы ротации. Лица, уже занимавшие высшие должности в каком-либо из верховных органов власти Российской Федерации (председатель сената, спикер Госдумы, председатель правительства РФ, президент РФ, председатель Конституционного суда РФ, председатель Верховного суда РФ), не могут быть избраны на высшую должность в любом другом из этих органов власти.
Независимость суда
Как же государственные, особенно силовые структуры, лишенные единого руководства, будут разбираться между собой? Очень просто: через закон и суд, независимый как от президентских, так и от правительственных структур. Если когда-нибудь Россия и станет демократической, то во многом в результате получения судом независимости, резкого усиления его роли и обеспечения мотивации судей на справедливые решения, а не на лояльность к начальству. Наметим хотя бы общий эскиз требуемой системы.
Судьи не должны подчиняться органам и должностным лицам исполнительной (президентской и премьерской) и законодательной власти, а значит, и не должны зависеть от них в материальном и карьерном отношениях. В своих решениях они также не должны подчиняться вышестоящим судебным инстанциям. Должностные лица, виновные в попытках давления на судей, незаконно вмешивающиеся в судебный процесс, будут подвергаться увольнению и пожизненной люстрации.
Высшие судебные органы избираются путем рейтингового голосования Высшим судейским собранием, которое формируется на паритетных началах из представителей Думы, сената, Коллегии адвокатов, правозащитных организаций.
Вертикаль властных назначений в судебной системе сменяется демократическими выборами. Кандидаты на более высокую судейскую должность участвуют в рейтинговом голосовании на особой коллегии выборщиков (центральной, региональной, местной), в которую могут входить, кроме самих судей, адвокаты, правозащитники и журналисты, профессионально занимающиеся освещением судебных процессов (четвертая власть не обязательно должна навечно оставаться лишь красивой метафорой).
* * *
Михаил Краснов завершает свою статью словами «мечтать нельзя запретить никому». Можно на это ответить известным афоризмом: «Все, что существует на свете, когда-то было мечтой» (Карл Сэндберг). Приходится признать, что в наступивший период явного авторитарного отката любые размышления о новой, ограничивающей произвол властей, более демократичной Конституции рискуют выглядеть сугубой маниловщиной. Но ведь даже при успехе властных потуг вновь закрутить гайки историческая динамика не прекратится. Главные волны социально-политического кризиса в России еще впереди. Тогда и возникнет острейший дефицит идей о новом, лучшем политическом устройстве страны. Так что дискуссию об обновлении Конституции, обсуждение альтернативных проектов нужно разворачивать уже сейчас.
Новосибирск
