Варвара Ремчукова Анализ текста Соглашения о создании Транстихоокеанского партнерства (ТТП), подписанного 12 странами (США, Австралией, Новой Зеландией, Японией, Канадой, Мексикой, Перу, Вьетнамом, Сингапуром, Чили, Брунеем и Малайзией) – дело трудоемкое, но интересное. Дело в том, что общий объем страниц этого документа со всеми приложениями, дополнениями, примечаниями, пояснительными письмами и графиками колоссален – 6370 страниц. Многие параграфы отсылают читателя к приложениям, а те, в свою очередь, к безликим цифрам таможенной классификации, которые надо поднять по Таможенному кодексу той или иной страны, чтобы разобраться, о каком именно товаре идет речь.
Интересен же текст прежде всего своим концептуальным содержанием. Главной особенностью ТТП является нацеленность на создание институциональной однородности экономик стран-участниц. Выравнивание институциональных стандартов регулирования таких сфер деятельности, как инвестиции, конкурентная политика, государственные закупки, работа государственных корпораций и монополий, правила в области трудовых отношений и охраны окружающей среды, функционирование международных цепей поставок в рамках глобальных производственных систем – вот главные инструменты создания безбарьерной среды для ведения бизнеса на территории стран, производящих более 40% мирового ВВП. Содержание Соглашения дает ответ на вопрос, почему в течение ряда лет его инициаторы утверждали, что ТТП – это соглашение нового типа. Именно упор на трансформацию институциональной среды в странах-партнерах, прежде всего из развивающегося мира, дает представление о конкретике требований современных инвесторов к качеству делового и правового климата на той или иной территории. Это вызвано тем, что 60% мировой торговли сегодня (около 12 трлн долл.) – это торговля внутрифирменная, то есть между подразделениями одной производственной системы, звенья которой размещены в разных странах.
Принципиальные основы Соглашения о ТТП
Стороны ТТП уже в преамбуле Соглашения заявляют, что оно создано на основе соответствующих прав и обязательств, вытекающих из Марракешских соглашений об учреждении Всемирной торговой организации (ВТО). Они также признают различия в условиях развития и диверсифицированности экономик стран – участниц Соглашения. Из этого вытекает признание необходимости переходного периода для каждой слаборазвитой страны. Провозглашается задача укрепления конкурентоспособности, в том числе и за счет поддержки, продвижения, развития и укрепления региональных цепей поставщиков.
Признавая, что предприятия государственного сектора (ПГС) могут «играть законную роль в различающихся между собой экономиках стран-участниц», авторы Соглашения указывают, что предоставление несправедливых преимуществ ПГС подрывает справедливые и открытые торговлю и инвестиции. Стороны Соглашения намерены решительно создать правила для ПГС, которые поощряют выравнивание условий для частного бизнеса, а также понятные и прозрачные бизнес-практики.
Уже в Преамбуле Соглашения о ТТП заявляется намерение сторон поощрять высокий уровень защиты окружающей среды, укреплять права рабочей силы. Отдельным принципом обозначено стремление к прозрачности и верховенству законов, устранению взяточничества и коррупции в торговле и инвестициях. Признается важность укрепления макроэкономического сотрудничества, включая вопросы, связанные с обменным курсом.
Последний пункт Преамбулы однозначно гласит, что Соглашение предполагает расширение партнерства за счет вхождения в него других государств либо отдельных таможенных территорий с целью дальнейшего укрепления региональной экономической интеграции и создания Азиатско-Тихоокеанской зоны свободной торговли.
В статье 1.1. Главы 1 говорится, что стороны Соглашения в соответствии со статьей XXIV ГАТТ от 1994 года и статьей V ГАТС создают зону свободной торговли (ЗСТ) в соответствии с положениями Соглашения.
Стороны Соглашения признают действующие права и обязательства друг перед другом, вытекающие из их принадлежности другим международным соглашениям, включая соглашение о ВТО. Этот принцип распространяется также на действующие обязательства и права, существующие между по крайней мере двумя членами ТТП.
Если же стороны считают, что членство в ТТП нарушает их права и обязанности в отношении другого члена ТТП, возникшие в результате уже действующего между ними соглашения, то они должны в соответствии с Главой 28 Соглашения о ТТП провести консультации и найти приемлемое решение.
Важно отметить, что понятие «региональный уровень правительства» к таким странам с унитарным устройством, как Бруней, Чили, Япония, Новая Зеландия, Сингапур и Вьетнам, не применяется. К остальным членам ТТП он применятся в отношении провинций и штатов.
Изъятие из режима наибольшего благоприятствования
При всей стратегической нацеленности на создание институциональной однородности экономик стран партнерства, большое внимание уделяется вопросам торговли товарами. Режим наибольшего благоприятствования (РНБ) и доступ к рынкам со всеми исключениями из общих правил расписаны в подробностях. Приложение 2-А «Национальный режим и ограничения импорта и экспорта» содержит информацию об изъятиях из РНБ в тех или иных секторах экономики по каждой стране.
Далее приведем некоторые примеры.
Канада сохраняет за собой исключения на: экспорт необработанной древесины; экспорт непереработанной рыбы; акцизы на чистый спирт; использование судов в каботажной (прибрежной) торговле, во внутренней торговле и дистрибуции вина и крепких спиртных напитков.
Чили сохраняет особый режим регулирования импорта подержанных автомобилей.
В период до 1 января 2019 года сохраняется запрет или ограничения на импорт в Мексику бензинового и дизельного топлива в соответствии с действующим законодательством Мексики, одежды и использованных покрышек, подержанных машин и шасси с закрепленным двигателем.
Перу отдельным образом регулирует импорт подержанной одежды и обуви, подержанных автомобилей, подержанных автодвигателей и запчастей и использованных покрышек.
Вьетнам выторговал себе право запрета на импорт машин с правым рулем (включая переделанные на правый руль из изначально произведенных с левым рулем), за исключением специализированной техники с правым рулем, такой как краны, землеройные машины, мусоровозы, дорожно-уборочные машины, самосвалы, используемые в дорожном строительстве, пассажирские автобусы, используемые в аэропортах, складские и портовые погрузчики; запчастей, используемых исключительно для машин с правым рулем, не являющихся специализированной техникой; автомобилей старше пяти лет и т.п.
Закон Джонса
В свою очередь, США зафиксировали исключение из режима РНБ экспорта всех видов необработанной древесины и всего, что касается мер, содержащихся в Законе о торговом флоте США от 1920 года на том основании, что эти меры относились к обязательному законодательству на момент присоединения США к ГАТТ (1947) и не были тогда изменены с целью снизить несоответствие с частью II ГАТТ 1947. Поразительный аргумент при создании «образцового партнерства ХХI века»!
Что же это такое, Закон о торговом флоте США, или Закон Джонса?
Он был принят вскоре после окончания Первой мировой войны и носил ярко выраженный протекционистский характер с большой долей соображений, обусловленных проблемами национальной безопасности.
В первой части Закона Джонса говорится, что «в целях национальной обороны и для должного роста внешней и внутренней торговли США должны иметь торговый флот самого высокого качества и разнообразие судов, достаточных для осуществления большей части торговли и выполнять вспомогательную военно-морскую функцию в период войны и чрезвычайного положения. Флот должен принадлежать и управляться частными лицами – гражданами США». Декларируется, что «это должно оставаться целью политики Соединенных Штатов, которые должны делать всё возможное для достижения этих задач в развитии и поддержании торгового флота. Министр транспорта обязан всегда руководствоваться целями данного закона при выработке правил и норм регулирования и администрирования законов морской перевозки».
Раздел 27, собственно, и известный как Закон Джонса, регулирует каботажные (прибрежные) перевозки. По нему требуется, чтобы все товары перевозились на кораблях под флагом США, суда также должны принадлежать гражданам США, команда судов должна состоять из граждан США или лиц, имеющих постоянный вид на жительство в США. Поправками в Закон Джонса от 2006 года введено изменение, снижающее долю членов экипажа судна – граждан США до 75%. Закон требует, чтобы при ремонте судов на иностранную сталь приходилось не более 10% веса корпуса судна. Эта норма препятствует прохождению капитального ремонта на иностранных верфях.
Главная претензия к Закону, что он – протекционистский и повышает издержки перемещения грузов между портами США. Критики также утверждают, что требование к постройке судов в США повышает их стоимость, из-за этого американские судостроители глобально неконкурентоспособны. В 2001 году в США строился всего 1% крупных торговых судов в мире. Операторы каботажной (прибрежной) торговли не имеют экономических стимулов к обновлению парка судов.
Отмечается также, что американский торговый флот неконкурентоспособен на мировом рынке, так как кораблям под флагом США, построенным в США, с экипажем из граждан США невозможно конкурировать с судами, плавающими под иными флагами и с экипажами, получающими существенно меньшую зарплату, чем американские моряки. Он также ведет к повышению цен на товары для граждан США на Гавайях, Аляске, в Пуэрто-Рико и Гуаме.
Закон Джонса открыто поддерживали самые разные президенты США: от Рональда Рейгана, заявившего в 1980 году, что его администрация «не поддержит законодательство, которое поставит под угрозу долгосрочные интересы, воплощенные в Законе Джонса», до Барака Обамы, заверившего 28 августа 2008 года, что «в вопросах Закона Джонса вы можете положиться на меня». Он также пообещал продолжить исключать вопросы морской торговли из Соглашений о международной торговле.
Переходный период к свободному рынку протяженностью в 100 лет
Очень большая и тщательная работа была проведена участниками Соглашения по вопросу установления пороговых значений количественных ограничений (квот) для политически и социально чувствительных товаров, прежде всего продовольствия.
Уровень пошлин в рамках режима наибольшего благоприятствования, установленный на 1 января 2010 года, берется за основу. Отдельным приложением фиксируется переходный период и квотированный объем импорта в страну различных товаров из стран – членов Соглашения.
США оговорили для себя переходный период полного упразднения пошлин в рамках РНБ по разным категориям товаров от 3 до 30–35 лет. Например, если Австралия сможет ввезти сахар в США по своей квоте в 2016 году – 2075 т, то к 2021 году эта квота вырастет до 2407 т. Начиная с 2022 года объем австралийского сахара, экспортируемого в США на беспошлинной основе, может расти на 3% в год. Квоты на молочные продукты из Австралии также предполагают рост.
Аналогично квотируется и импорт сыра из Канады в США. Общее количество сыра, которое Канада может беспошлинно ввозить в США, может увеличиваться с 3000 т в 2016 году до 20 486 т к 2035 году. Вырастет и квота Канады на экспорт сухого обезжиренного молока в США с 2000 т до 17 622 т и цельного сухого молока с 667 т до 4552 т, сухого йогурта и сливок – с 2083 т до 14 226 т за 19 лет, начиная с вступления Соглашения в силу.
Эти примеры интересны не столько конкретными цифрами, сколько сутью принципиального подхода США и их партнеров к переговорам. Американцы в очередной раз продемонстрировали концептуальную цепкость в защите интересов своих чувствительных рынков и бизнесов. Притом что США находятся в системе ГАТТ/ВТО с 1947 года, то есть уже почти 70 лет, они считают возможным устанавливать переходный период к свободному рынку по ряду позиций протяженностью в 30–35 лет.
Иными словами, на снятие протекционистских барьеров на ряде рынков сельхозпродукции потребуется 100 лет. Целый век! Это яркий пример прагматичного подхода при реализации общих принципов свободной торговли. Что касается партнеров США по Соглашению, то, очевидно, их долгосрочным интересам соответствует выход и закрепление позиций на очень привлекательных сегментах американского рынка.
Тариф на сверхквотный импорт риса в Японию равен 778%
Меры количественного квотирования применяет и Япония. Она, например, ограничивает импорт хлебопродуктов (в основном из пшеницы). Совокупный импорт по квоте увеличивается в течение шести лет с 15 000 до 22 500 т и остается на этом уровне и в дальнейшем. Квоты сохраняются и на продовольственные жиры, масла, сухое обезжиренное молоко, какао, жевательную резинку и конфеты, содержащие какао, кофе, чайные смеси, тесто, шоколад, тростниковый сахар и др.
Япония импортирует беспошлинно 770 000 т риса, 360 000 т из них приходится на рис из США. В среднем японский потребитель платит за килограмм риса в пять раз дороже, чем потребитель в США. Однако феномен риса для японца – больше чем просто продукт ежедневного потребления. Рис – важная составляющая культурной концепции Японии. Можно утверждать, что ключевые элементы социального поведения японцев берут начало в культуре выращивания риса. Такие качества, как стремление к гармонии, консенсусу, чувство взаимозависимости, развились в японском народе в ходе совместного весьма трудоемкого процесса выращивания риса. Например, общее использование водных ресурсов – горных ручьев и рек – требовало высокого уровня координации потребления между соседями. Аналогично сам процесс культивации риса требовал высокой согласованности совместных действий, подчиненных групповым интересам.
Неудивительно, что правительство Японии занимает жесткую позицию в вопросе квот на импорт риса. Сегодня импортный тариф на рис, поставляемый вне утвержденных квот, составляет 778%!
Упразднение привилегий
Несмотря на исключения, Соглашение проникнуто пафосом содействия и облегчения торговли товарами. Для ускорения процедуры прохождения грузов через таможню каждая сторона должна быстро опубликовать следующую информацию «недискриминационным и легкодоступным способом для ознакомления заинтересованных сторон по следующим вопросам»: 1) импортные, экспортные, транзитные процедуры (включая информацию о портах, аэропортах и других процедурах в пунктах въезда), а также требования к формам и документам; 2) применяемые ставки пошлин и налогов на импорт/экспорт; 3) правила для классификации оценки стоимости продукции для таможенных целей; 4) законы, правовое и административное регулирование общего применения правил происхождения товара; 5) ограничения или запреты на экспорт/импорт/транзит; 6) платежи и сборы, взимаемые с импорта/экспорта/транзита, или связанной с ними деятельностью; 7) штрафы за нарушение требований к оформлению импорта/экспорта/транзита; 8) процедуры апелляции; 9) соглашения или части соглашений страны или нескольких стран в отношении импорта/экспорта/транзита; 10) административные процедуры, относящиеся к установлению импортных квот; 11) корреляционные таблицы, показывающие соответствие между новой и предыдущей национальной номенклатурой товаров.
Такое внимание к скорости прохождения торговли обусловлено сдвигом в товарной структуре экспорта/импорта в сторону промежуточной продукции, используемой в качестве полуфабрикатов в глобальных цепочках стоимости. Задержки на таможне ведут к росту издержек конечной продукции.
Обращают на себя внимание и требования Соглашения в отношении экспортных субсидий в сельском хозяйстве, которые, как известно, оказались камнем преткновения на Дохийском раунде многосторонних торговых переговоров. В ТТП Стороны поддерживают цель многостороннего упразднения экспортных субсидий для сельскохозяйственных товаров. Ни одна из Сторон не может принимать новые или сохранять старые экспортные субсидии на какой-либо сельскохозяйственный продукт, направляемый на территорию другой Стороны ТТП. Стороны Соглашения подчеркивают свое стремление содействовать успеху переговоров в рамках ВТО, как бы опровергая скептиков, утверждающих, что ТТП – могильщик ВТО. Судите сами, в статье 2.24 говорится: «Признавая работу, которая ведется в рамках ВТО в области экспортной конкуренции, учитывая, что вопросы экспортной конкуренции остаются ключевым приоритетом многосторонних переговоров, стороны должны работать совместно в ВТО по развитию многосторонних норм, регулирующих предоставление экспортных кредитов, гарантий по экспортным кредитам, программ страхования».
Регулирование госзакупок и предприятий госсектора (ПГС), конкуренция
Очень часто критики ТТП указывали на его антикитайскую направленность. Однако текст Соглашения однозначно свидетельствует, что любая страна АТЭС имеет право подать письменную заявку на вступление в ТТП, после чего будет создана рабочая группа, которая и проведет переговоры со страной-претендентом об условиях вступления. Иными словами, принципиальных или формальных препятствий ни для Китая, ни для России, ни для Южной Кореи по вступлению в ТТП нет. Есть содержательные барьеры, связанные с требованиями статей Соглашения, регулирующих конкуренцию и рынки, деятельность «назначенных монополий», госкорпораций, а также недискриминационный доступ к государственным закупкам. На сегодняшний день реальная структура экономики и проводимая государственная экономическая политика, нацеленная на выращивание «национальных чемпионов», не позволяет ни Китаю, ни России, ни Южной Корее с немедленной выгодой для себя стать участниками ТТП.
ТТП предусматривает, что каждая Сторона должна обеспечить, чтобы любое из ее ПГС, осуществляя коммерческую деятельность, действовало в соответствии с коммерческими соображениями в своих закупках или продажах товаров и услуг на принципах национального режима и РНБ. Даже понятие «коммерческих соображений» оговаривается специально. Под ними понимаются «цена, качество, наличие, рыночность, транспортировка и другие условия покупки или продажи, а также другие факторы, которые обычно принимают во внимание в коммерческих решениях частные компании в соответствующих бизнесах и отраслях».
Помимо недискриминационного отношения к другим местным и иностранным компаниям на рынке Соглашение требует справедливой и объективной судебной и административной системы и отсутствия некоммерческой помощи в адрес ПГС со стороны государства и подконтрольных ему структур.
Предусмотрено, что закупающее ведомство должно ограничивать участие в заявленных государственных торгах только теми условиями, которые гарантируют наличие у поставщика правовых и финансовых возможностей, а также коммерческих и технических мощностей для выполнения требований данной закупки. Также закупающая организация не должна предписывать такие технические спецификации, которые требуют либо ссылаются на конкретную торговую марку или торговое имя, патент, авторское право, дизайн, тип, специфическое происхождение, производителя или поставщика.
В главе, посвященной конкурентной политике, прямо отмечается, «что каждая Сторона должна принять и исполнить национальное законодательство о конкуренции, которое запрещает неконкурентное бизнес-поведение. Целью такого законодательства должно быть обеспечение экономической эффективности и благополучия потребителя. Оно должно предусматривать соответствующие меры в отношении неконкурентного поведения. Эти законы (законодательства) должны принимать во внимание принципы АТЭС по усилению конкуренции и регулятивных реформ, принятых в Окленде 13 сентября 1999 года. Более того, есть требование, чтобы национальное законодательство о конкуренции применялось ко всей коммерческой деятельности на всей территории страны.
Инвестиции, визы, труд и окружающая среда
Регулирование инвестиций предполагает отсутствие обязательных дополнительных обязательств по уровню локального контента в экспорте или местных закупках. В этой же главе подробно рассматриваются вопросы защиты инвесторов от прямой и косвенной экспроприации их активов и определения объемов справедливой компенсации. Предусмотрена процедура разрешения спора между инвестором и государством.
В Соглашении имеется глава о временном разрешении на въезд для различных групп экспертов, специалистов, профессионалов и управленцев разного уровня, а также членов их семей.
Глава о труде направлена на устранение всех форм принудительного и детского труда, защите прав занятых на свободу ассоциаций и коллективный договор.
Глава об окружающей среде оговаривает неприемлемость использования национального экологического законодательства как скрытой формы протекционизма.
Заключение
В последней, 30-й главе прописаны механизмы введения в действие данного Соглашения, процедуры приема новых членов, выхода из него. В частности, отмечается, что если не все государства, подписавшие Соглашение о ТТП, смогут его должным образом юридически оформить в соответствии с национальным законодательством в течение двух лет, то оно все же сможет вступить в силу. Для этого нужно, чтобы его ратифицировали минимум шесть членов, на долю которых в 2013 году приходилось не менее 85% совокупного ВВП стран – исходных подписантов.
В одной газетной статье, конечно же, невозможно осветить все нюансы такого гигантского текста, как Соглашение о ТТП. Тем не менее главная его специфика, надеемся, ясна: при всей прагматичности подходов к вопросам тарифной и нетарифной защиты своих товарных рынков по отдельным позициям, стороны основное внимание уделили вопросам гармонизации законодательства, процедур и практик, которые должны привести к созданию институционально однородного пространства для ведения бизнеса. Именно это позволяет назвать ТТП преференциальным торговым соглашением институционального типа.
