От сильной власти к сильному государству

Понятие «государство развития» получило известность благодаря исследованиям японского экономического чуда – власти не только активно поддерживали внедрение новых технологий и методик, но и направляли частный бизнес. Фото Такато Маруи

Дискуссии на Валдайском форуме продемонстрировали, что современное состояние международных отношений заставляет Россию заново осмысливать содержание собственного суверенитета. Сегодня он уже не сводится к одной лишь способности проводить независимую внешнюю политику. Суверенитет в XXI веке предполагает также возможность самостоятельно определять цели развития, принципы государственного устройства, пределы заимствования чужих институтов и способы защиты избранного курса. Поэтому вопрос о том, в какой мере государство может использовать готовые западные образцы, а в какой должно исходить из собственной исторической и политической традиции, приобретает практическое значение.

Поскольку политологии как таковой в СССР не было, мы по-прежнему остаемся в парадигме западной науки, которая считает «правильным», морально оправданным и эффективным только западное устройство государства и общества, восходящее к греко-римским институтам. Все остальное – авторитаризм, тоталитаризм, деспотия, экзотика, отсталость, «1984 год».

Однако послевоенный период XX–XXI веков убедительно показал, что незападные системы могут быть и легитимными, и эффективными без следования классическим европейским принципам «правильного» государственного устройства. Давайте посмотрим, как незападные цивилизации создавали сильные и легитимные государства, и какие условия сделали этот процесс возможным.

В основе такого государства всегда сильная центральная власть, сплачивающая общество вокруг идеи особого пути и развития (как правило, ускоренного или проводимого в чрезвычайных условиях). Соответственно всегда есть развилка: сделать приоритетом власть и силу или сплочение и развитие. Как показывает опыт многих стран – только гибкий баланс этих базовых принципов приводит к достижению позитивных результатов.

Одной из наиболее показательных попыток совместить сильную политическую власть с эффективными институтами стала модель государства развития. Централизация дает модернизации очевидное преимущество: позволяет быстро определить направление и сосредоточить на нем необходимые ресурсы. Однако ни скорость принятия решений, ни масштаб запущенных проектов сами по себе еще не гарантируют успеха. Гораздо важнее, удается ли со временем преобразовать первоначальный политический импульс в полноценную систему, способную продолжать работу без постоянного вмешательства сверху.

Само понятие «государство развития» получило широкую известность благодаря политологу Чалмерсу Джонсону и его исследованиям японского экономического чуда. Опыт послевоенной Японии плохо укладывался в привычное противопоставление свободного рынка и государственного планирования. Частный бизнес сохранял самостоятельность, но государство при этом активно направляло экономическое развитие, поддерживало освоение новых технологий и помогало перспективным отраслям закрепляться на внешних рынках.

При этом государственная поддержка вовсе не обязательно означала безусловное финансирование выбранных предприятий. Напротив, одним из важнейших элементов такой модели становилась ответственность бизнеса за полученную помощь. Особенно отчетливо этот принцип проявился в Южной Корее и на Тайване: доступ к дешевым кредитам или защите от иностранных конкурентов сопровождался требованием доказать свою эффективность. Если компания с этим не справлялась, она могла лишиться поддержки.

Работа такой системы требует довольно тонкого баланса. Прежде всего он нужен в отношениях государства с бизнесом. Власть должна достаточно хорошо понимать положение отдельных отраслей и поддерживать постоянный контакт с компаниями, но при этом сохранять самостоятельность в принятии решений. В научной литературе такое сочетание близости и независимости получило название «встроенной автономии». Государство помогает бизнесу развиваться, но сама поддержка не должна превращаться в постоянную привилегию и сохраняется лишь до тех пор, пока приносит ожидаемый результат.

Не менее важен похожий баланс внутри самого государства. Политическое руководство задает долгосрочное направление развития и сохраняет возможность добиваться исполнения принятых решений. Однако повседневное управление требует самостоятельности профессионального аппарата. Без политического импульса бюрократия со временем может погрузиться в инерцию, но и постоянное вмешательство сверху постепенно приучает ее ждать указаний там, где решение вполне может быть принято самостоятельно.

В разных странах эти два равновесия выстраивались по-разному – и далеко не всегда успешно.

В Южной Корее политическая воля довольно быстро получила институциональную опору. Созданное в 1961 году Экономическое плановое управление одновременно отвечало за подготовку пятилетних планов и привлечение внешних займов. Благодаря этому долгосрочные цели экономической политики были напрямую связаны с ресурсами, необходимыми для их достижения. Поддержка экспортеров зависела от конкретных результатов, которые регулярно обсуждались на совещаниях с участием руководства страны. Политический центр сохранял возможность быстро разрешать противоречия и задавать общее направление, однако повседневная реализация этой политики постепенно становилась работой разветвленного государственного аппарата, банков и частных компаний.

На Тайване государство действовало иначе, но решало ту же задачу. Созданный в 1973 году Институт исследований промышленных технологий привлекал специалистов, занимался освоением зарубежных технологий и создавал собственные экспериментальные производства. Именно из этой среды впоследствии выросли будущие лидеры тайваньской полупроводниковой промышленности: в 1980 году появилась UMC, а в 1987 году – TSMC. То есть государство взяло на себя значительную часть первоначальных рисков, при этом сохранив право определять стратегическое направление развития. Но по мере становления новой отрасли непосредственное госуправление уступило место самостоятельным решениям, которым уже предстояло доказывать свою жизнеспособность на рынке.

Похожую логику можно увидеть и на других примерах, за пределами Азии. После обретения независимости Маврикий оставался бедной страной, почти полностью зависевшей от экспорта сахара. В 1970 году власти создали экспортно-производственную зону, предложили инвесторам налоговые льготы и беспошлинный ввоз оборудования и сырья, вложились в инфраструктуру и выстроили правила взаимодействия с бизнесом. При этом государство не пыталось самостоятельно решать, какие именно предприятия должны добиться успеха. И со временем экономика страны стала сложнее и жизнеспособнее: к сахару добавились текстильная промышленность, туризм, финансовые и деловые услуги.

Но активное участие государства работает лишь тогда, когда сама система способна контролировать качество принимаемых решений. Хорошим антипримером может стать история нигерийского металлургического комбината Аджаокута, который должен был стать одним из главных символов национальной индустриализации. Нигерия, пусть и при поддержке Советского Союза, обладала достаточными ресурсами и политической волей, чтобы годами поддерживать грандиозную стройку, однако инфраструктура и логистика, необходимые для полноценной работы предприятия, так и не были созданы. Как итог – завод, по сути, так и не был запущен.

На примере таких проектов хорошо видно различие между сильной властью и сильными институтами. Власть выбирает приоритет и способна быстро сосредоточить на нем необходимые ресурсы. Институты превращают этот импульс в последовательную работу, которая не останавливается после первого рывка. Без политического руководства даже хороший аппарат рискует со временем погрузиться в инерцию. Но без работающих институтов сама власть оказывается заложником ручного управления.

По мере усложнения экономики все больше решений неизбежно приходится передавать профессиональному аппарату. При этом у каждого направления должен оставаться конкретный ответственный, обладающий достаточными полномочиями. Задача политического руководства – отслеживать, приносит ли выбранный курс ожидаемый результат. Если первоначальный замысел не работает, система должна позволять его скорректировать или вовсе от него отказаться.

Сила государства в конечном счете определяется не масштабом его вмешательства, а тем, способно ли оно превратить выбранный приоритет в работающий механизм и при необходимости изменить его. Именно в таком случае сильная власть становится сильным государством.