Форс-мажор – не индульгенция для коррупционера

Иллюстрация Pixabay.com

Государственная дума 10 марта в первом чтении приняла законопроект, который меняет регулирование ответственности за коррупционные правонарушения. Новое регулирование, которое должно было быть разработано согласно Национальному плану противодействия коррупции на 2018–2020 год, предлагает освобождать лиц от ответственности за несоблюдение антикоррупционных ограничений, запретов и требований при наступлении обстоятельств непреодолимой силы. Законопроект вызвал бурный общественный резонанс. На негативное восприятие инициативы, по всей видимости, повлияли два обстоятельства.

Во-первых, это размытый спектр коррупционных правонарушений. Коррупция – это не только взятки. Законодательство устанавливает сроки подачи декларации о доходах и расходах, справки из банка и т.п. Нарушение сроков, невыполнение превентивных мер – все это влечет негативные последствия вплоть до освобождения от замещаемых должностей. Положения об изъятиях из установленных правил нельзя применять «механически» и формально. Во-вторых, законопроект включает широкие формулировки об освобождении от ответственности за коррупцию. В пояснительной записке нет примеров, которые бы объяснили необходимость соответствующих изменений «на пальцах».

В связи с этим ключевая задача заключается в том, чтобы подумать, как в жизни будет работать алгоритм оценки фактических «объективных» обстоятельств и конкретных решений должностных лиц. Когда можно освободить от ответственности за коррупцию? Представляется, что форс-мажор не может служить основанием для освобождения от ответственности просто из-за отсылки на должность и публичный статус. Тем более освобождение от ответственности за коррупцию не означает иммунитета от преследования, если, к примеру, государственный служащий нарушает уголовный закон. Одно дело – нарушение процедурного срока из-за невозможности подать документы и раскрыть информацию, другое – намеренное совершение проступка или преступления.

Дело в том, что сфера публичного регулирования (публичные антикоррупционные нормы) требует повышенного стандарта толкования. Действия должностных лиц можно и нужно оценивать более строго. Нормы не должны применяться автоматически при наличии формального наступления обстоятельств непреодолимой силы. Наоборот, освободить от ответственности должно быть возможно лишь после выяснения конкретных обстоятельств в каждом отдельном случае. Почему служащий не подал документы? Почему требуемые действия были совершены с нарушением срока? Нужна система проверки наступления независящих обстоятельств. Кроме того, после прекращения таких обстоятельств антикоррупционные требования должны вновь соблюдаться в полном объеме.

Законопроект в текущем виде соответствует общему принципу правовой ответственности – лицо несет ответственность за собственное неправомерное поведение. Например, в Германии члены Бундестага должны среди прочего раскрывать информацию о своей экономической деятельности. Нарушение соответствующих обязанностей влечет ответственность, но при привлечении к ней учитывается вина нарушителя. При наличии обстоятельств непреодолимой силы такой человек не является виновным и не должен нести негативных последствий в связи с нарушением процедур. Каждый раз нужно конкретно исследовать – какая норма существует в законе, какую обязанность она устанавливает и почему ее было невозможно исполнить.

Проект содержит разумные правила о необходимости подтвердить наличие причинно-следственной связи между независящими обстоятельствами и невыполнением антикоррупционных требований. Если где-то случается форс-мажор, это вовсе не означает, что здесь и сейчас обязанность исчезает. Нужно подтвердить невозможность, показать причинную связь – влияние независящих обстоятельств. Эту связь подтверждают специальные организации и коллективные органы, являющимися высшими по отношению к обязанным лицам.

Более высокий стандарт публичного регулирования требует дополнительных доказательств. Речь идет о публичной сфере, о нормах государственной важности. Очевидно, что служебное действие должностного лица отличается от ситуации, когда то же лицо покупает товар в магазине и др. Эти действия регулирует частное право, каждый вправе вступать в те договоры, какие захочет. Исполнение служебных обязанностей регулирует совсем другой – строгий метод. Выше значимость – выше стандарт толкования.

Так, при доказывании форс-мажора следует прислушаться к позиции Верховного суда РФ и учитывать: наличие и продолжительность обстоятельств непреодолимой силы, непричастность стороны к созданию обстоятельств непреодолимой силы, добросовестное принятие стороной разумно ожидаемых мер для предотвращения (минимизации) возможных рисков («Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1» (утв. Президиумом Верховного суда РФ 21.04.20).

Законопроект отражает сформировавшуюся судебную практику относительно того, как понимать форс-мажор. Вопрос в другом: в какой степени выработанные в гражданском праве подходы могут быть применимы в публичной сфере, в отношении должностных лиц и государственных служащих. Авторы законопроекта явно основывались на частноправовом опыте (ст. 401 ГК и разъяснения постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств»). Большой вопрос – насколько примеры нарушений, вызванных пожарами и наводнениями, часто встречаются в жизни, и можно ли освободить должностных лиц от ответственности, основываясь на общих частноправовых принципах разумности и справедливости?

Представляется, что законопроект мог бы быть дополнен. Важно уточнить порядок проверки того, как наступали независящие обстоятельства, как проконтролировать выполнение антикоррупционных требований после прекращения форс-мажора. Когда препятствий больше нет, обязанности нужно исполнить. Остается нерешенным вопрос: что делать с обстоятельствами непреодолимой силы, которые носят длительный характер, и обстоятельствами, в отношении которых существуют сомнения по поводу прекращения их действия? Очевидный пример – включение лиц, обязанных выполнять антикоррупционные требования, в списки персональных санкций иностранными государствами. В этом случае представляется важным учитывать цели законодателя, исходить из адекватного толкования норм и адаптации правовых принципов к конкретным реалиям. Например, когда физически срок подачи документов может быть нарушен – создать новые инструменты раскрытия информации, опираясь на цифровые решения.