Юрий Тихомиров В КОНЦЕ прошлого года произошел курьезный случай. Жители одного села Омской области направили губернатору, депутату и в федеральный округ, и даже в ООН письмо по поводу плохого водоснабжения. Уже через десять дней пришел первый ответ от... Генерального секретаря ООН. А наши власти? Наверное, этот факт отражает типичные явления в организации управления на всех уровнях - его медлительность и неэффективность.
Действительно, каждый орган, должностное лицо и служащий действуют так, как понимают свои функции. Их усмотрение реально или раздвигает или сужает горизонты деятельности, хотя ее основой должна служить законно установленная компетенция. Но долго не принимается закон о федеральных исполнительных органах. Положения о министерствах содержат 100-150 функций без четкого регулирования видов решений, взаимоотношений с партнерами и ответственности. Должностные инструкции работников - не лучше.
Итак, должна быть нормативная модель, а что же дальше? Тут нужны прежде всего организационные и функциональные процедуры деятельности, которые ее упорядочивают и делают обозримой. Ими должны охватываться основные циклы действий. Пока же их почти нет, к тому же в каждом звене по-своему решают, что и как регулировать. И только закон может придать процедурам обязательность, стабильность и эффективность.
Естественно, возникает вопрос, какие процедуры нужны. В иностранных государствах немало законов об административных процедурах либо для судебного разбирательства, либо для смешанного иерархически-судебного, либо для регламентации элементов работы учреждений. Для нас, пожалуй, оправданы два типа процедур.
Первый - позитивные процедуры, посвященные порядку и способам реализации.
Необходимо прежде всего введение процедур решения функциональных задач. Не всех, конечно, а важнейших. Для отрасли - порядок составления целевых программ, для областей - порядок решения ресурсных и иных комплексных задач в рамках схем управления, которые предусмотрены законом.
Полезны общие правила подготовки и принятия правовых актов. Анализ и определение предмета, виды актов, компетентность, основания и т.п. - вот их содержание. Наш институт предложил после исследований в Нижегородской области такие правила для областного звена, ранее - для одного из министерств. Нужно принять новые правительственные правила о ведомственных актах. Другими словами, общие принципы послужат основой для специфических процедур.
В сфере управления заключается много административных договоров и соглашений - о сотрудничестве, о кооперации средств, о делегировании полномочий. Но, как они составляются, учитываются и выполняются, неясно. И здесь нужны процедуры.
Остается острой задачей упорядочение документооборота и налаживание информационного обеспечения. Быстрый поиск, налаженные информационные отношения и правильное использование нужной информации с помощью традиционных и новейших средств экономят время и позволяют правильно решать задачи и умело действовать в меняющейся ситуации.
Противостоять функциональной суете и "текучке" можно лишь путем правильного планирования работы всех органов. Планы и программы деятельности должны быть не декорацией, прикрывающей реальные дела. Хорошим примером служат ежегодные планы действий Министерства по антимонопольной политике, которые утверждаются после итоговых коллегий. И их последовательно выполняют.
Ритмизации деятельности помогут, несомненно, регламенты работы. Пока их немного, да и готовятся они не лучшим образом. А не стоит ли ввести типовые регламенты работы руководителей, распорядки проведения заседаний коллегий и т.п., приема граждан, клиентов, "часы подписания" документов. Помогут и регламенты взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих звеньев, которые институт готовил в Тверской и Нижегородской областях.
Организация выполнения решений - наше слабое место. Особое внимание надо уделить упорядочению контроля. Сейчас правительство пытается преодолеть такое явление, как множественность проверок предприятий, и упростить, сделать прозрачными их отношения с властями. Но нужен следующий шаг - совершенствование всех контролирующих органов. Тогда можно концентрировать их усилия на главных финансово-ресурсных аспектах деятельности и проверке исполнения законов и иных актов. Да и подумать, не много ли у нас контролеров?
Особого внимания требует работа с общественностью. Создание служб "паблик рилейшенз", пресс-бюро и т.п. ее облегчает. Но глубокий разбор жалоб, заявлений и предложений граждан, предоставление им публичной информации остаются в стороне, хотя это важнейший канал удовлетворения их законных интересов. Нет и новых правил в данной сфере. Более того, вся так называемая общественная работа органов и должностных лиц строится от случая к случаю, в меру их бюрократических пристрастий. А ведь общественное мнение, позиции ученых и специалистов, деловые связи с общественными объединениями должны служить не способом разрядки "социального напряжения", а органичным элементом любой деятельности. Иначе к чему весь демократический пафос?
Как видно, нужна система мер по налаживанию стабильной и эффективной работы государственных и муниципальных органов, должностных лиц и служащих. Качественному повороту здесь могут способствовать разработка и принятие Федерального закона "Об административных процедурах". Закон не будет жестко связывать руки всем, поскольку проложит общее легальное и демократическое русло. Усердие и инициатива чиновников и участие граждан в управлении получат прочную основу.
Такова своего рода позитивная линия направленности административных процедур. Но в реальной жизни встречается много юридических и иных коллизий и конфликтов. Идут острые споры между руководителями. Разные органы с трудом преодолевают разногласия. Граждане все чаще обращаются в суды за защитой своих прав. Сдвиги есть, но все же государственный аппарат пока плохо предотвращает и преодолевает конфликты. И приходится особое внимание уделять развитию коллизионного права, чему посвящен п. "п" статьи 72 Конституции РФ, и введению, в частности, административных коллизионных процедур.
Применительно к нашей теме отметим два аспекта. Один связан с досудебным порядком разрешения разногласий между государственными органами всех уровней и особенно региональными. Дважды соответствующий федеральный закон одобрялся Государственной Думой и отклонялся Советом Федерации. Нужна третья попытка. К тому же и согласительные процедуры по линии президента и правительства могут давать хороший результат.
Другой аспект - формирование в стране административной юстиции и создание административных судов. В самом деле, сегодня немало административных правонарушений рассматривается в судах общей юрисдикции. В арбитражных судах резко увеличивается удельный вес административных споров, которые занимают около 46% в общем объеме споров. Как отмечалось при подведении итогов работы арбитражных судов, в 2000 г. произошло снижение числа "гражданских" споров и на 26% вырос объем административных споров. Это, к примеру, иски к налоговым органам, оспаривание незаконных действий должностных лиц.
Примечательно, что административные дела и административное судопроизводство являются конституционными элементами деятельности нашей судебной системы. Объяснима поэтому инициатива Верховного суда РФ, который внес проект федерального конституционного закона об административных судах. Проект одобрен в первом чтении и сейчас дорабатывается с учетом многочисленных предложений и замечаний ученых и практиков. Его тщательно обсуждали в марте на специальной научно-практической конференции.
Предстоит еще уточнить юрисдикцию административных судов. Речь идет о более полном определении оснований обращений к ним граждан. Не менее важно урегулировать порядок рассмотрения публично-правовых споров между госорганами, между ними и местным самоуправлением. Кто будет возражать, к примеру, против возможности оспаривать акты правительства и министерств?
Вслед за новыми материальными нормами потребуется вводить новые административно-правовые процедуры. Уже есть вариант проекта федерального закона об административном судопроизводстве, хотя лучше бы подготовить кодекс административного судопроизводства. В нем можно отразить такие специфические моменты, как возложение обязанности доказывания на орган или должностное лицо, ускоренное рассмотрение дел, активную роль суда, оценку таких доказательств, как положения об органах и т.п., особую роль экспертов, наконец, особенности видов производств по разным категориям административных дел. И, конечно, предстоит готовить новые кадры судей по этой тематике.
Словом, обилие проблем и неожиданных ситуаций не должно порождать в управлении государственными и местными делами текучку и хаос. Введение административных процедур - это путь к эффективной и демократической деятельности всех властей.
